关注城镇化中的不良倾向⑤
城市规划：改来改去为哪般
对城市规划被随意修改的批评已经提出许多年了，一直未能很好解决，其中既有认识问题，也有工作偏差。2007年全国人大公布《城乡规划法》，对城乡规划中包括城市总体规划和详细规划在内的法定规划编制和调整审批程序，做出了明确、具体的规定，以防止规划被随意修改。《城乡规划法》还规定了允许修改法定规划的几种情形，包括上位规划发生变更，要求修改下位规划；行政区划调整；国务院批准重大工程需要；规划评估认为需要修改以及规划审批机关认为应当修改等。《城乡规划法》还要求，规划修改应当对原规划的实施情况进行总结并报告。规划修改涉及强制性内容的，应当向原审批机关提出专题报告，同意后方可进行。修改后影响利害关系人利益的，应当依法补偿，等等。
随意修改城市规划，既违反建设的基本规律，又影响社会和谐稳定
为何要对城市规划的法定规划编制和修改做出这些具体规定？原因在于城市规划具有综合统筹的特点。
其一，城市规划的实施依赖于多个行政主管部门和专业管理部门协调进行。对城市规划法定规划不合适的修改必将影响相关部门或利益主体的利益要求。
其二，城市规划是针对城市建设制定的规划，而城市建设是由不同利益主体进行的。不同利益主体在完成他们的基建设施后，对他们的设施就有日常维护、经营管理以及所有和使用权利的要求。一般百姓在购买房屋后，对他们的房产以及附属的公共服务配套、基础设施配套、绿地设施等，都有所有或者使用的相应权利。城市规划即是规定这些建设用地、建筑设施等的规划和建设条件的。在项目安排、建设过程中，建设方必须满足这些条件，以此来维持和保障城市功能、基础设施和服务配套设施的正常运转。另一方面，城市规划也是对土地使用和建筑设施的合法性认定，凡是符合城市规划的土地使用和建设项目，都应受到法律保护。
其三，城市建设的参与部门多、投资巨大，且需要逐步建设完善和长年维护。这些建设有着它们自身运营规律，需要多重利益协调。为了避免瞎指挥、一届政府一个主意，需要城市规划建设大法的规范。
其四，城市也是国家和社会财富积累的地方，是产业升级和人员、资金、商品等流动聚集的地点。保护城市的福祉，需要城市规划的支持。随意修改城市规划，既违反了城市规划建设的基本规律，也对土地和建筑等所有和使用权利造成影响，威胁了社会各个阶层和利益团体之间的和谐稳定。
有些城市规划修改成为争取项目、政策的工具
我国正处在城镇化快速发展阶段，特别是过去几十年，城市发展速度快。发展的宏观条件如社会经济状况和国家经济社会政策的变化也很快；城市的区域条件，包括区域基础设施建设状况也在不断变化。面对这些变化，城市规划需要采取新的理念、方法来加以应对。在当前，城市规划的修改有时看起来也无可奈何。
此外，新领导上任，需要有新的执政理念，特别是对城市建设工作多有经验的领导，喜欢编制一些规划，特别像城市的战略规划等，来研究形成对这个城市发展的新的认识，借此可以统一执政团队和所属部门对发展的共识。例如，现在一些城市提出规划“决战一百天”的情况比较多。有些地方，为了争取国家政策支持或政绩需要，也在编制发展战略、新区规划或者大地区的总体城市设计，等等。这些战略规划、新区规划、总体城市设计，多数针对的是国家新的政策或发展理念，如果把新的政策争取下来，这些规划的任务也就完成了，之后按照法定程序对规划进行修改。这样，那些非法定规划就成为争取项目和政策的工具。
有些特殊的原因，也产生规划被多次修改的情况。例如我国土地使用制度改革，实行土地储备和招拍挂制度，要求对城市土地使用的性质、规模、条件等作出具体规定，需要编制控制性详细规划予以配合。在规划实施中，面对一些利益诉求，只能修改规划。这种做法现在叫动态维护。然而，规划的动态维护中，又有哪些老百姓的意见能够纳入其中呢？目前看来很难，这又成为一个新的问题。
城市规划经常“变脸”原因复杂
一是规划的修改确实受到许多不太正常情况的影响，其中包括部门至上、官僚主义、政绩要求、长官意志等。许多地方规划部门在编制控制性详细规划过程中，为减轻承担的责任，淡化强制性要求，为之后潜在的修改规划条件打开口子，造成了规划指标不断被修改、突破的乱象。
二是对城市发展的规律把握能力不强，缺乏对城市发展的科学认识。一些地方寄希望于通过试错来寻找发展出路。遗憾的是，许多错误常常被许多前人的经验证明是肯定要失败的，但又存在侥幸心理，希望这一次不一样，继续为错误交学费。
三是规划的科学性也存在问题，有空子可钻。许多规划没有开展科学研究，迎合上级想法，成为拍马屁规划。有许多情况，规划编制单位不是对城市发展的具体情况开展研究，找出问题症结所在，而是研究领导心理，或者延续粗放发展的模式进行规划。这种规划往往不符合城市发展规律和国家整体发展需要，使得规划作了一轮又一轮，难以落实或者得到实施，造成规划不断编制或者修改。有的时候，我们也将这种现象称之为规划泛滥。
四是政绩和利益主体的冲动。特别是地方政府管理职能的分解，在政绩和经济指标要求下，寻找新的发展动力或经济增长点成为地方部门领导最为上心的着力点。然而，城市规划又是一项综合规划，很难预见每一年、每一个政绩要求并做出具体反应。为此，将其归罪于规划，强行调整规划来满足要求。
五是决策民主性也存在问题。有些领导追求大手笔、大气派，以反映领导魄力，或者向上级要更多的政策和用地指标，使得规划成为御用规划。但是，这些规划都难以成为法定规划，只是一种愿景蓝图或者部门想法、套上规划的名字罢了。
总体说来，要破解规划被不断修改的乱局，还是要加强规划的科学性和决策的民主性，通过完善与规划相关的法律制度，避免把规划搞成领导规划、部门利益规划，这样才能使城市规划管理走上正确的道路，为促进我国发展转型和经济社会协调发展保驾护航。（清华大学建筑与城市研究所副所长 吴唯佳）
城市规划 岂是面团
6年前，我采访年逾古稀的中国工程院院士、中国城市规划学会副理事长邹德慈时，老先生给我出了道猜谜题。他拿出国内4个著名大城市的景观图片，让我猜是哪座城市。看着眼前高楼林立、气势壮观却极为相似的城市影像，我一脸茫然。邹院士说，这组图片是吴良镛院士收集的，他经常喜欢拿出来让大家猜，结果完全猜中的人极少。令我意想不到的是，曾任中国城市规划设计院院长、几十年走南闯北见多识广的邹院士说，连他自己也没完全猜中。
这既是我国城市建设千城一面的生动写照，也是我国城市规划不良现状的真实反映。类似问题在近些年城镇化建设包括新农村建设中也日益凸显。具有法律效力的城市规划被修来改去，犹如面团任人拿捏；城镇设施随着“一把手”的更换而建了又拆，拆了又建，反复折腾，频繁扰民；非法拆迁、暴力拆迁使一些市民、农民家园被毁，权益受损；不少农民被迫上楼，生活水平却大为下降；大高楼、大马路、大广场、大草坪、大立交、大开发区随处可见，许多地方却难觅一个小公厕；建筑短命，特色锐减，文脉断裂，功能缺失，城市病时常发作，不仅恼人，还常夺命；“漂亮”城市越来越多，特色城市越来越少……几年前就有报道说，我国有655个城市瞄准“走向世界”，183个城市要建“国际大都市”，令人羞愧的是，大多数城市的下水道却总不“给力”，在城里“看海”已成近几年许多城市暴雨过后频现的景观。
有专家将目前我国乱象丛生的城市规划现状概括为：长官意志导致的“政绩规划”、利益驱动导致的“商人规划”、盲目崇洋导致的“过度规划”、缺乏法制意识导致的“随意规划”。
邹德慈院士认为，我国的城市建设基本上是“长官意志”。这是城市建设问题出现的一个重要原因，规划设计人员碰上这样的领导也没办法。另外一个原因就是建设规划操之过急，没有太多时间去论证、研究。
人治而非法治，主观意志而非科学论证，这是我国城市规划改来改去、设计翻来覆去、建筑拆来拆去的根源所在。
城市规划是一定时期内一个城市发展、布局、建设的法定蓝图，它不仅是资源合理配置、高效利用的保证，也是维护各方利益诉求及社会和谐稳定的保证。城市规划―城市设计―建筑设计，是建设城市依次递进的工序。发达国家能够将这样的决策与建设工序法治化，而我们却不能。为什么？不是缺少相关法律，而是缺少对法律的尊重与执行，更缺少对违法者的监督与惩治。
可以断言，凡是城市规划设计随意修改变更、城市建设反复折腾的地方，必有官僚主义、形式主义、长官意志、铺张浪费存在，且多有贪腐问题隐藏其中。几年前，被百姓称为“砍树市长”（时任南京市市长）的江苏省人大常委会常务副主任王武龙落马；去年年底，四川省委原副书记、曾任成都市委书记的李春城“犯事”也与房地产开发、城市改造脱不开干系；几个月前，相继落马的安徽省原副省长倪发科、内蒙古自治区统战部原部长王素毅都曾涉足城市大拆大建；几天前，南京市市长季建业也因“涉嫌严重违纪违法”被“双规”，4年间其主导的砍伐梧桐树、拆城西干道、投巨资上马雨污分流等大量工程，使南京这座古城不断被“开膛破肚”，以致民怨沸腾。有业内人士表示，中国式大拆大建背后，有政府官员和开发商等群体依靠城建拉升GDP创造政绩、谋取房地产建设暴利等因素，城市规划缺乏权威性和连续性也是重要原因。
城市是不同人群的聚集地。城市规划、设计、建设本是为聚集于此的人服务的，本应体现这些人的意愿并满足其利益诉求，可如今在我国却成了一些官员追求政绩、显示权威甚至谋取私利的工具，许多非法定规划则成为一些部门或利益集团争取政策或项目的工具。这都是极不正常的。若没有广泛听取社会公众意见的制度安排、缺少科学的调查研究与论证、缺乏对《城乡规划法》等相关法律法规执行的监督惩罚机制以及实施细则，要改变“城市规划像面团”、改变“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”的现状，恐怕难矣！（赵蓓蓓）
城乡一体化不能“城乡一样化”
近日去几个新村里转了转，只见中央一个休闲广场，四周居民住宅楼林立，外围一圈环带水泥路，一排行道树……几个新村都是一个“版本”。昔日的小河填平了，村头的大树移走了，一口口老井掩埋了。在这样的“新村”里，田园风光消失了。
看了这样的“新农村”，欣喜之余却有担忧。城乡一体化不等于“城乡一样化”，村庄改造也不能丢掉农村固有的风情风貌。那种套用城市小区模式、用一个“版本”改造乡村的做法，大拆大建，推倒重来，将乡村“洋化”，城不像城，乡不像乡，不但耗资多，浪费惊人，也割断了农村的历史和传统，毁掉了田园风光。
当然，建设社会主义新农村需要城乡一体化，利用城镇的辐射功能，通过道路、供水、网络、污水处理等基础设施建设向农村“输血”、“供氧”，改变乡村原有的破旧、落后、闭塞的面貌，提高农民的素质和生活质量。但乡村不是城市小区，它应以服务集体经济、满足农民生产生活为核心，新农村建设应根据乡村特点量力而行，规模上要适度，绝不可贪大求洋。在镇村布局中，要实事求是，合理规划，注意延续农村的自然风貌，使乡村更像乡村。江苏省出台的指导意见“建设配套适宜，环境自然整洁，乡村风情浓郁”，表达了这种理念。依我看，乡村原有的古树不应移，名宅不宜拆，老井不必填，石桥不能毁，这些都是老祖宗遗留下来的宝贵财富，应加以保护。改造后的新农村，应田园风光依旧，风景更美；不光有新居，也保有村头的古树、河上的石桥、老宅的古井……这样的新农村，才是人们期盼的“人间天堂”。（江苏张家港 曹乾石）
征地应予公正合理补偿
土地是农民的衣食之源、生存之本，也是农民心灵情感的寄托和归宿。随着我国经济的快速发展和城镇化进程的推进，全国各地出现征地热潮，被征地的农民、农村集体经济组织与征地单位、地方政府的矛盾日益突出。土地征收程序不规范，被征地农民得不到妥善安置，补偿不合理，征地补偿款分配矛盾十分突出，甚至出现了被征地农民贫困化现象。农村土地纠纷已成为影响农村社会稳定和发展的首要因素。
土地征收权的行使牺牲了被征收人的利益，对其遭受的损失自然应予以补偿，这是公平原则的基本要求。世界各国土地立法中都规定了土地征收补偿制度。有关土地征收补偿的原则大致有三种：完全补偿原则、不完全补偿原则和相当补偿原则。就世界整个发展趋势来看，对于国家合法行为所造成的损失，其补偿范围与标准均呈日渐放宽之势，以便对被征收人所遭受的损失予以更充分、更完全的补偿。反观我国农村土地征收补偿，存在一些不合理的地方，主要表现为农村土地补偿标准过低、补偿项目构成不完善、利益分配不合理和土地征收补偿方式单一等问题。为了保证农民生活水平恢复到征地前的水平，确定土地的补偿标准要充分考虑土地承包经营权、土地产值、土地区位及当地经济发展水平等因素。
首先要细化补偿项目，扩大补偿范围。我国土地征收补偿不应仅限于土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费，还应适当扩大征收补偿范围，将残余地分割损害、正常营业损害以及其他各种因征地而支出的必要费用等可确定、可量化的财产损失列入补偿范围，以确保被征地农民的合法权益不受侵犯。
其次要灵活运用多种征收补偿方法。除现金补偿外，还可根据农民的现实需要，采取其他补偿方法，如对于综合效益周期长、收益稳定的重点能源、交通、水利等基础建设征地补偿，可以发放一定数量的土地债券作为补偿，或以土地补偿费入股参与经营，农民按原承包土地的权益比例享有出资者即股东权益，这样使农民不致因丧失土地使用权而同时失去土地收益权，可延续农民和土地的关系，有效地保障所有人的根本利益。如果被征收人必须依靠土地来维持其营业、职业及其他重要工作，而需用地人又能提供适当的土地作为替代地或代偿地，则被征收人可以请求补偿其一块土地。反之，如果被征收人不愿意以替代地或代偿地受偿，则应以现金作为补偿。（北京延庆 徐小飞）
小镇新区“握手楼” 最小间距一两米
一次，我经过河南省邓州市赵集镇新建的一个住宅新区时，看到那里正在举办演出活动。驻足观看，原来是这里的售楼部正在搞促销活动，不少人在看热闹。只听围观的人议论：“谁会买这‘握手楼’？算是瞎了眼！”出于好奇，走进楼区，不由惊叹：几排高楼，拔地而起，像是从地上冒出的一簇竹笋，楼间距最小处仅有一两米。这样的楼房，相邻两家开了窗户差不多可以握手言欢了，难怪人们称之为“握手楼”。
后经打听得知，原来申报、设计、批准时，这个地方只有两栋楼房。施工时，开发商为了少掏地皮钱、多赚楼房钱，又擅自加盖了一排。这样，原本建公厕、留绿地的空间，被改建成楼房了。
“握手楼”是城镇建设中的败笔。要防止类似现象的发生，肩负着管理职能的国土、城建、城管等部门须不辱使命，依法办事，切实担负起监督与管理的责任来。（河南郑州市 王国勇）
乡镇道路 反复开膛破肚
国庆回家乡探亲时，车驶入家乡的乡镇街道时，那里堵得水泄不通，一堵便是一个多小时。司机们不停地按喇叭，货车客车互不相让争先恐后，现场一片混乱。司机师傅说，前方不远处在进行地下管道建设施工，正在开挖乡里的这条主干道，本来8米多宽的路面，被占得只剩下一半能通车了。现在是农忙时节，农用车和拉运苹果的大货车非常多，加剧了堵车的程度。这里已经堵了一个多月了，后面的一大部分路面还要开挖，估计起码得再堵一两个月。
司机告诉我们，去年的这个时候也是为了铺设管线开挖了这条路，今年又开挖了。乡里的这条主干道反复开挖施工，导致经常堵车，甚至引发司机大打出手。（重庆 李利）
新型城镇化 应有“顶层设计”
推进什么样的城镇化，事关中华民族未来生存发展千秋大业。推进新型城镇化，不能仅仅着眼于城镇化的战略意义和诸多好处，更要清醒地认识城镇化的各种不利因素和负面影响。
新型城镇化建设应当立足于我国疆域和人口经济大国的客观现实，站在保护地球生态系统的高度，更充分地吸收各方不同意见，周密谋划新型城镇化的顶层设计。一要提升广大农民群众的决策话语权，倾听利益受损农村弱势群体的真实心声，用制度保障“离村进城”农民安居乐业；二要兼顾基于不同立场的多种观念表达，容得下各种批评和反对声音，防止政策被强势利益集团所绑架；三要深刻反思盲目追求速度的城镇化弊病，尊重不同群体多样化的生存状态选择，为乡村文明和民族文化以及自然生态留足空间。（江苏南通 朱建明）
来源：人民日报 责任编辑：刘姝
