整合政策资源 推进棚户区改造
资源型城市、独立工矿区是我国重化工业的摇篮，为新中国完整独立工业体系建设和国民经济发展作出了重要贡献。“三线建设”是在特定历史环境下实施的重大战略，为建立西部后方科技工业基地，改变东西部经济发展不平衡的布局发挥了历史作用。随着发展战略的调整和资源、市场环境的变化，这些地区在发展中面临着诸多问题。资源型城市、独立工矿区以及三线企业基地这三类棚户区（以下简称“三类棚户区”）问题就是其中的一个侧面。
面对历史欠账，政府和社会有责任帮助实施改造
新中国建立后，为尽快实现从农业国向工业国的转变，在一些资源富集地区“因矿设市”、“因厂设区”成为重要的国家战略。当时的指导思想是“先生产、后生活”。广大干部职工在生活条件十分简陋的条件下，开展了大规模资源开采、加工，为国民经济发展提供了大量的煤炭、原油、铁矿石、木材和其他基础产品。可以说，资源型城市、工矿区老一代职工为建立新中国独立完整的工业体系作出了重要贡献。
“三线建设”也是在特定环境下实施的重大战略。大批原来在东部相对发达地区的企业特别是一些军工企业，迁到了西部的大漠荒野、西南部的深山峡谷中。这些企业的干部、工人、知识分子背井离乡、扎根山区，建起了上千个大中型工矿企业、科研单位和大专院校，形成了可靠的西部后方科技工业基地，初步改变了中国东西部经济发展不平衡的布局，带动了中国内地和边陲地区的社会进步。
经过长期资源开发，不少资源型城市和独立工矿区资源已经枯竭，普遍出现了接续产业跟不上、就业困难、生态环境严重破坏、社会保障负担重等问题，与其他城市的发展差距拉大。随着向市场经济的转轨及军工产业形势的变化，“三线”企业开始由军品生产向民品生产的转变，但受制于区位交通、资源禀赋、经营体制等条件，一部分企业转型并不顺畅，步履维艰。
资源型城市、独立工矿区是我国重化工业的摇篮，为新中国完整独立工业体系建设和国民经济发展作出了重要贡献。“三线建设”是在特定历史环境下实施的重大战略，为建立西部后方科技工业基地，改变东西部经济发展不平衡的布局发挥了历史作用。随着发展战略的调整和资源、市场环境的变化，这些地区在发展中面临着诸多问题。资源型城市、独立工矿区以及三线企业基地这三类棚户区（以下简称“三类棚户区”）问题就是其中的一个侧面。
面对历史欠账，政府和社会有责任帮助实施改造
新中国建立后，为尽快实现从农业国向工业国的转变，在一些资源富集地区“因矿设市”、“因厂设区”成为重要的国家战略。当时的指导思想是“先生产、后生活”。广大干部职工在生活条件十分简陋的条件下，开展了大规模资源开采、加工，为国民经济发展提供了大量的煤炭、原油、铁矿石、木材和其他基础产品。可以说，资源型城市、工矿区老一代职工为建立新中国独立完整的工业体系作出了重要贡献。
“三线建设”也是在特定环境下实施的重大战略。大批原来在东部相对发达地区的企业特别是一些军工企业，迁到了西部的大漠荒野、西南部的深山峡谷中。这些企业的干部、工人、知识分子背井离乡、扎根山区，建起了上千个大中型工矿企业、科研单位和大专院校，形成了可靠的西部后方科技工业基地，初步改变了中国东西部经济发展不平衡的布局，带动了中国内地和边陲地区的社会进步。
经过长期资源开发，不少资源型城市和独立工矿区资源已经枯竭，普遍出现了接续产业跟不上、就业困难、生态环境严重破坏、社会保障负担重等问题，与其他城市的发展差距拉大。随着向市场经济的转轨及军工产业形势的变化，“三线”企业开始由军品生产向民品生产的转变，但受制于区位交通、资源禀赋、经营体制等条件，一部分企业转型并不顺畅，步履维艰。
三类棚户区问题，既是历史遗留的问题，也是我国推进现代化进程、建设和谐社会迫切需要解决的问题。据2012年9月25日国务院召开的全国资源型城市及独立工矿区可持续发展和棚户区改造工作会议数据，资源枯竭城市及工矿区的居民仍有6000 7000万人，其中相当一部分住在棚户区。三线企业也有大量职工还住在棚户区中。据有关部门调研，在贵州省有多个“三线”企业基地，仅其中3个基地就有近5万户职工住在棚户区中。
党中央、国务院已经做出决策，要求以改善群众住房条件作为出发点和落脚点，加快推进各类棚户区改造，重点推进资源枯竭型城市及独立工矿棚户区、三线企业集中地区的棚户区改造。
三类棚户区改造在资金和土地上面临着特殊困难
资源型城市棚户区属于“硬骨头”，资金难平衡。工矿、“三线”企业棚户区多位于偏远山区，配套基础设施缺乏，基本没有商业开发价值。一般棚户区改造面临的资金、土地问题，在三类棚户区改造中表现得尤为突出。
第一，资金筹措十分困难。一是资源枯竭型城市和工矿区的政府财力普遍较弱。有的独立工矿区人均财力尚不及全国平均水平的1/5。二是工矿企业、三线企业经营困难，社会负担重，没有可用于棚户区改造的资金，“三线”企业很多处于停产或破产状态，无力履责。三是职工收入水平低。目前，资源枯竭型城市低保人口比例比全国平均水平高出1倍。不少工矿棚户区低保人口比例甚至达到50％。“三线”企业棚户区职工家庭中，退休职工、单边户（夫妻一方为职工，家属无工作）、多代共居家庭占比高，很多家庭被就业、就医、养老等问题困扰，出资改造房屋有心无力。四是贷款无望。上述问题的存在，使得三类棚户区改造项目难以满足商业银行的审贷条件。
第二，安置住房建设用地落实困难。一是有的资源型城市资源已经枯竭，城市开始衰败；有的企业已经关停、生产已经停止，原址再就业及就学、就医的条件不具备，不少职工希望迁居临近城镇。二是有的独立工矿、三线企业基础棚户区，还有一些林区棚户区，地处深山老林，道路、供水、排污等市政设施和公共服务设施欠账较多，在原址建设配套设施的成本高、难度大，不具备就地安置的条件。三是有些企业经过了转制，职工划归了地方，建设用地作为优良资产划归新企业，而新企业又不承担职工的生活等后续问题，也不愿在原址建安置住房。四是在资源型城市、独立工矿区的资源采空区，也不具备建房安置职工的条件。易地安置不仅导致改造成本大幅增加，还面临新增用地指标等因素的制约。
实施改造必须与推动经济结构调整、产业均衡布局，促进资源型城市、工矿区、三线企业转型发展相结合
再难的问题，只要各级政府重视，方方面面形成共识，群策群力，加大支持，就有可能解决。加快推进三类棚户区改造，要因地制宜，结合职工养老和长远生计，宜改则改，恢复生机；宜搬则搬，恢复生态。棚户区改造的好处，一是可以直接解决棚户区居民的基本住房问题；二是在宏观层面上，有利于改善国民收入分配格局；三是受益群众增加其他方面的支出，有利于改善经济结构，促进地区经济发展；四是改善城市面貌和生态环境，新的产业特别是服务业随之而来、随之而兴，就业、收入、消费都持续增加。这已经为近几年国家大规模实施保障性安居工程的成效所证实。具体建议：
第一，要“输血”。建议将独立工矿区、“三线”企业集中区纳入资源型城市可持续发展的政策支持范围，各项政策捆绑使用。中央财政给予较大力度的转移、支付、支持。各级地方政府也应加大这方面的投入，特别是加大对配套基础设施建设的支持。
单靠政府投入是不够的。要通过优惠政策调动多方面的积极性。如，鼓励工矿、“三线”企业投入，对企业在棚户区改造上的投入，允许税前列支。吸引民间资本投入，对民间资本参与三类棚户区改造的，享受与国有资本同等待遇。鼓励棚户区住户积极参与，发挥主人翁的作用，采用给予部分产权或全部产权等办法，激励住户适当出资。对实在困难的住户，政府给予保底安置。
第二，要帮助资源枯竭型城市、独立工矿区、“三线”企业基地恢复“造血”功能。建立资源开发补偿、衰退产业援助、专项资金支持等长效机制，增强地区可持续发展能力。扶持这些地区发展转型，既重视技术创新、资源深加工，又挖掘资源禀赋，寻求替代产业，发展非资源产业；要支持中小企业、小微企业和服务业发展，创造更多的就业机会，开展技能培训和就业辅导，增强居民自我发展的能力。
第三，建议三类棚户区所在地政府，结合经济结构调整和产业布局优化，在棚户区改造安置用地等方面给予必要的照顾。同时，也要考虑增加小户型低租金住房供应，保护棚户区租户的合法权益。（张锋）（作者系住房和城乡建设部政策研究中心副主任，管理学博士）
来源：中国建设报 责任编辑：陈方
