武汉：征地拆迁信访问题面临的形势及对策研究
本网讯 近年来，随着武汉市城镇化、工业化进程的加速，“城中村”改造、“三旧”改造、长江新城等工作的全面推进，征地拆迁项目越来越多、规模越来越大，形成了大量被征收对象。从总体情况来看，绝大部分被征收人理解征地拆迁政策、支持征地拆迁工作，也充分享受了城市发展成果，但部分被征收人诉求过高、基层一线操作行为不规范、社会经济发展日新月异带来政策衔接不够等因素客观存在，在征地拆迁过程中也产生了大量的信访问题。通过积案化解和基层作风巡查等工作的深入推进，大量的信访稳定问题得到解决。但仍然有部分历史积案没有案结事了，新的征地拆迁行为也有引发新的信访稳定的风险。如何在维护被征收人的正当利益的同时，妥善处置既有征地拆迁信访问题，避免新的信访问题发生，是各级政府和职能部门亟需考虑的问题。
一、征地拆迁信访问题基本情况
（一）全市征地拆迁基本情况
近年来，武汉市城市建设飞速发展，处于“大拆迁、大建设”时期。据统计，2011-2016年，全市共完成拆迁64万户8961万平方米。其中，集体土地上房屋拆迁44.9万户6825万平方米，国有土地上房屋征收和拆迁19.1万户2136万平方米。2017年，全市“三旧”改造计划拆迁量保底为950万平方米，全口径计划约1500万平方米。
（二）征地拆迁信访问题基本情况
征地拆迁信访问题始终是武汉市信访维稳工作的重点，此类信访问题呈现出绝对数量大、解决难度高、矛盾相对集中等特点。各级单位和部门对征地拆迁过程中产生的大部分信访问题虽然能及时处置，但仍然形成了部分征地拆迁信访积案。2017年，全市共梳理交办的信访积案1872件，涉及征地拆迁类的有771件，占41.19%。经过全市上下的共同努力，771件征地拆迁类信访积案已全部办结，其中案结事了率85.99%。全市第二批梳理交办的信访积案1436年，经各区初步核实，涉及征地拆迁领域的有634件，占44.15%，到目前为止已经有接近10%的案件实现案结事了。
（三）征地拆迁信访问题形成的原因
通过征地拆迁和建设工作，城市面貌焕然一新，被征收人的居住条件也得到了改善，有些被征收人从此也“富”了起来。因此，武汉市的征地拆迁政策得到了绝大多数被征收人的拥护和赞同，但也由此引发了少数被征收人的信访和不稳定因素。形成征地拆迁信访问题主要包括以下几个方面的原因。
一是被征收人心理预期过高。目前我国土地所有制实行的是全民所有制和集体所有制二元化制度，而国有土地上房屋和集体土地在因公共利益需要面临征收时，其所适用的征收补偿安置政策有本质上的区别。因此，集体土地上房屋拆迁过程中，被征收人容易形成攀比心理，与周边国有土地上房屋拆迁补偿进行比较，从而形成了相对较高的诉求。国有土地上房屋征收和拆迁也同样存在诉求过高的问题，个别被征收人思想偏执，工作难做。
二是“城中村”改造政策差异化。“城中村”改造过程中，主要做法是在辖区政府主导下，各村结合村集体土地资源禀赋、上位规划、需安置人口等条件，按照“一村一策”的方式确定本村拆迁补偿安置方案，故而区与区之间、村与村之间拆迁补偿安置政策形成差异。另一方面，村集体在制定拆迁补偿安置方案时，本村村民与外来人员之间的拆迁补偿安置政策也形成了内部差异。拆迁补偿安置政策两个方面的差异，极易导致被征收人对拆迁补偿安置政策不理解，形成信访问题。
三是征地拆迁政策和程序宣传不够。无论是集体土地征收，还是国有土地上房屋征收，现行法律均有一套明确的程序要求。集体土地征收需要履行批前告知、确认、听证和批后“两公告一登记”程序，国有土地上房屋则要履行征收决定、征收补偿决定等法定程序，但被征收人往往对对这些严格的征收程序知晓度不高、理解不够，造成对整个征收补偿安置工作的不信任，宁听少数人的鼓动，不听政府的安排。
四是征地拆迁操作不规范。在征地拆迁过程中，操作不规范，先拆后签、先拆后批的现象个别存在。特别是面对被征收人超出政策的过高补偿诉求而又无法满足时，征收方碍于项目建设工期的需要，在对拆迁补偿安置资金和还建安置房源纳入区政府监控后，对被征收人的房屋实施强拆，非常容易激化与被征收人的矛盾，也为后续信访问题化解工作人为增加了难度。另一方面，对于已形成的信访问题，缺少解决问题的办法和耐心，采取非正常手段要求信访人息诉罢访，又进一步激化了信访矛盾，人为增加了信访积案化解的难度。
二、当前征地拆迁信访维稳工作面临的形势
2017年，在市委市政府的正确领导下，全市上下同心协力、克难攻坚，在化解征地拆迁信访积案方面取得了显著成果，一大批长期得不到解决的征地拆迁信访问题得以化解，极大缓解了武汉市信访维稳压力，但征地拆迁信访维稳工作形势依然严峻。
（一）信访积案化解进入攻坚的决战期，亟需突破
目前全市征地拆迁信访积案化解工作已取得阶段性成果，但771件征地拆迁类信访积案案结事未了的14.01%都是难啃的硬骨头；第二批交办的信访积案虽然相关缓和一些，但信访人远高于政策规定的诉求难以满足，积案化解工作取得突破难度较大。另一方面，实现案结事了的信访积案中，不排除已承诺息诉罢访的信访人重新提出信访诉求。
（二）征地拆迁仍处于高速发展期，信访稳定风险依然很大
根据《市委市政府关于进一步加快推进城市更新暨“三旧”（棚户区）改造工作的意见》，武汉市将于2020年基本完成全市现有城镇棚户区、“城中村”和危房改造工作，“十三五”期间计划改造规模约7800万平方米，其中征收拆迁约5100万平方米，大量的被征收人即将产生。在征地拆迁过程中，一旦风险预估不到位、防范不到位、工作不到位，极易产生新的征地拆迁信访问题。
（三）信访人信访不信法，依法分类处理力度不够
目前，一些群众存在信访不信法的现象，致使不少本应通过行政复议、行政诉讼、仲裁等法定途径解决的问题大量进入信访渠道。部分信访人存在信访权利滥用的倾向，村委会换届、宗族矛盾、家庭内部矛盾、承包权调整等原本不属于征地拆迁的信访问题，信访人为实现个人目的，在面临征地拆迁时，将上述矛盾向征地拆迁信访问题进行转移。部分信访人缺乏契约精神，在签订征地拆迁补偿安置协议后，受利益驱使，或在他人怂恿之下，以上访作为威胁，要求追加补偿。
（四）征地拆迁信访群体组织化倾向依然存在，缠访闹访时有发生
随着互联网技术的发展，信访人之间的联系更加方便快捷，由过去的单个主体向多元化主体发展，由零星松散型向有组织的特殊利益群体发展。武汉市征地拆迁信访群体组织化明显，在实施信访行为的组织群体中，出现了活动组织者、策划者、挑头人和骨干分子等不同的角色分工，个别重点人行为难控，有些信访案件中甚至出现了律师或民间法律工作者的影子，利用“两会”、巡视、节庆日等重要时间节点，开展有组织的群访活动，企图通过群体缠访、闹访的形式，向政府施压，从而实现个人目的。
三、做好征地拆迁信访维稳工作的对策及建议
征地拆迁补偿安置是被征收人物权显化的重要手段，被征收人渴望获得更多补偿属人之常情。2016年，中共中央国务院印发了《完善产权保护制度依法保护产权的意见》，也提出了要完善土地、房屋等财产征收征用法律制度，遵循及时合理补偿原则，给予被征收征用者公平合理补偿。通过2016年、2017年开展的征地拆迁信访积案化解工作，各级部门和单位也积累了大量先进做法和优秀经验。
（一）不断强化大信访格局，做到责任逐级压实
征地拆迁信访积案化解工作过程中所形成的“市级统筹、部门协作、区级落实”和“战线前移、重心下移”的工作格局、包保稳控的工作方式已通过具体实践证明了效果。在遇到征地拆迁信访问题时，要按照“谁拆迁、谁负责”、“谁受益、谁负责”、“属地管理、分级负责”的原则逐级压实各级政府、部门、街道（乡镇）、社区和村集体的信访维稳责任，切实做到“信访问题就地解决，武汉不出事，北京不去人”。
（二）进一步规范征地拆迁行为，做到源头预防
深入开展征地拆迁政策法规研究和工作机制创新，强化“为民征收、文明征收、阳光征收、依法征收”新理念，建立健全长效机制，进一步规范基层征地拆迁操作行为，从源头避免或减少征地拆迁矛盾的发生。
（三）认真对待初信初访，做到源头化解
高效推进“网上群众工作部”工作，提高履职尽责意识，高度重视信访人的信访诉求，对信访人提出的信访问题及时进行调查处理，并按照“三到位一处理”的原则及时处置到位，努力提高初信初访一次性化解率，做到群众诉求“件件有回音、事事有落实”，将矛盾化解在初始、化解在萌芽，全力控制信访增量，避免因信访问题长期得不到解决而形成信访积案。
（四）分类处理，坚决以法治思维解决信访问题
对信访问题进行分类处理，引导信访人通过法定途径解决问题是新时期信访维稳工作的重点。面对征地拆迁信访问题，要按照《武汉市依法分类处理信访投诉请求工作规程》（试行）要求，进一步厘清信访与其他法定途径之间的受理范围，对依法应通过行政复议、行政诉讼、仲裁等法定渠道解决的信访问题，要坚决引入司法途径解决，强化法律规定和程序得到合理合法的结果。对诉求远超出政策规定的信访诉求，要依据《湖北省信访事项终结实施办法》，将信访问题引入三级终结程序。
（五）多措并举，坚决全力化解信访积案
通过2016年、2017年开展的征地拆迁信访积案工作，各级部门和单位也积累了大量先进做法和优秀经验，如领导包案、联合研判、包保稳控、多元协调等，下一步要对之前信访积案化解工作经验进行提炼和总结，并在未实现案结事了的信访积案中予以应用。同时，要进一步创新工作方法，对每一件信访积案工作专班都要再强化，增加代表、委员、民警、律师和志愿者力量，持续公关，限期案结事了。
（六）依法处置，坚决维护公共利益和老百姓的合法权益
要加大对征地拆迁违法行为的打击力度，非法强拆、暴力逼迁严重侵害了被征收人的合理权益，也违反了以人为本的基本原则，各级公安机关要加大对此类行为的打击力度。要大力推行依法强制执行制度，目前国有土地上房屋征收、集体土地征收依法申请强制执行制度均已建立，对已接受补偿安置或无正当理由拒绝接受补偿安置的，要依法申请强制执行，通过正当手段，依法打击漫天要价行为。要加大对违法信访行为的打击力度，对少数动机不纯，策划群体性事件，违反《信访条例》及其他法律法规的信访人，依法依规由公安机关打击处置到位，切实树立起“非正常上访不但无助于问题的解决，而且要受到依法追究”的正确导向。
（七）构建常态机制，坚决维护稳定发展大局
要加强风险防控。对于重点项目，在实施征地拆迁前，应进行充分的风险评估，对可能引发的信访维稳风险进行充分预估，并形成应对方案。要加强追责问责力度，采取明察暗访、巡查督察等方式，对信访维稳工作不力、措施不当的行为坚决予以追责问责，增强各级部门和单位做好信访维稳工作的紧迫感和责任感，共同维护全市稳定发展大局，为实现“三化大武汉”目标做出积极贡献。
