理顺“十三五”城市管理执法体制的思考
一、城市管理执法的职责
就目前而言，全国大多数城市的“城管”不仅履行着城市管理领域的执法职责，而且承担着环境保护、城市规划、工商管理、公安交通管理等方面的部分行政执法职责，也就是通常所说的“7+1”城管执法职能模式，也是所谓的相对集中行政处罚权，即：城管执法部门集中行使市容环境卫生管理、城市绿化管理、市政管理方面的全部行政处罚权和城市规划管理方面关于违法建设、环境保护方面关于社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染和饮食油烟污染、工商行政管理方面无照商贩、公安交通管理方面关于侵占道路行为的行政处罚权和相应行政强制权，以及省市人民政府规定的其他职责。
首先，它应当有排它的管理对象。即城市基础设施及公共空间，包括城市地面、地下及地上设施和城市公共空间。城市管理的对象是物，而非行为。当然，在管理物时，无可避免地会牵涉到人及其行为。
其次，它有其独特的职责范围。通俗地讲，城市管理的职能就是保持已经规划、建设好的城市基础设施的外形及其功能，其实质就是“城市守护”。
再者，它有其特有属性。从现行法律法规来看，城市管理就是以维护城市基础设施外部形态不被破坏和污染为主要内容的市容环境卫生管理、以维护市政设施和园林绿化功能完好为主要内容的市政管理和园林绿化管理，以及以合理利用公共空间为主要内容的户外广告设置管理等。
二、城市管理执法的创新之路
首先，机构怎么设？目前，全国分设与并设这两个机构的城市，几乎是平分秋色。笔者认为城市管理部门与城市管理执法部门并设较为科学，一则使城市管理的行政权统一，二则减少行政机构和人员，三则可以增强合力，产生1+1＞2的效果。例如宜昌市城市管理局与宜昌市城市管理执法局并设，采取“二块牌子，一套班子”的形式，使管理与执法相结合，目前运行状态良好，成为全省推行的一种典型的机构设置模式。
其次，市区怎么设。按照减少执法层次的要求，一个城市可以只有一个执法层级，设区的市市级城管部门（执法部门）不直接从事执法工作，其主要职责是组织、指导、协调和监督，区级城管执法部门承担城管执法任务。在业务上市对区实行垂直领导，区级城管部门的主要负责人任免要报上级城管部门批准，区和不设区的市、县城管执法部门行使执法权并向各街办、乡、镇派出执法机构。例如宜昌市城区就是实行市区二级机构分设，各司其职，并行不悖的机构设置形式。而宜昌市的当阳、枝江等不设区的市就是采取的一级执法形式，这两种形式分别与其城市规模和管理层级相对应，其实施效果正处于最佳状态。
第三，队伍怎么设。《中华人民共和国行政强制法》第17条规定：行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人不得实施。而城管执法需要依法采取大量的行政强制措施。因此，不设区的市和县设立的城管执法队伍应是城管执法机关的组成部分。
第四，必须解决相对集中行政处罚权范围的问题。推行相行集中行政处罚权执法形式应当遵循以下几项原则：其一，所集中的行政处罚权应当以属于一个大行政管理的系统为基础，然后作适当的拓展，除了某些特殊的区域，比如开发区、自贸区以外，不宜跨太多的系统和太多的部门。其二，所集中的行政处罚权所指向的行为应当相近或者有较强的关联性，并且围绕着一个管理中心而展开。其三，集中行政处罚权时，要排除跨部门的技术性较强和管理权不易分割的事项。
三、完善“城管执法体制”的建议
1、城管执法领域必须从中央到地方设立统一的管理部门。国家层面应当有一个主管部门统一指导全国的城管执法工作，省级政府设立与之对应的管理机构，因其他各级地方政府具体组织实施城市管理工作，因此各级地方政府主要是城市人民政府如何设立这一机构应与之有别，它首先必须具备执法主体资格。
2、应当赋予城管执法部门最大限度的协调权。因为城市基础设施和空间的管理涉及到城市范围内的每个组织和每个自然人，只有具备了强有力的协调权，才能调动各方力量形成共建共管的良好局面。其中，就各部门间的横向协作而言，建立城管与公安之间的紧密联系是至关重要的。城管执法属典型的街头执法，处于执法最前沿，矛盾聚焦点，只有公安机关向城管部门设立派出机构，才能确保城管执法正常运行。
3、推进体系创新。通过创新组织体系、建立督查体系、市场作业体系、城市治理体系，建立健全“属地管理、条块互动、部门协作、群众参与”的“大城管”新格局。深入推进简政放权，稳步把违建查处、市容执法、“门前三包”、污水外溢处置、群众动员等工作下放至街道或社区，强化城市网格化管理。建立市委督查室、市政府督查室、市城管委督查室联合办案机制，形成“大督查”格局。完善相对集中行政处罚权制度，试行“职责外部归并、权力内部集中”的综合执法新模式。（王孝兵）
来源：三峡日报
