关注城镇化中的不良倾向④
低成本的土地城镇化不可持续
土地作为最为基础的要素，在城镇化过程中扮演着重要的角色。在过去10多年，中国城镇化和工业化的快速发展，促使农业用地以较快的速度转换为城市用地，为制造业、房地产业和城市基础设施奠定了基础。在这个土地城镇化过程的推动下，中国不仅实现了快速的经济增长，经济结构也发生了十分显著的变化。从产业结构的调整来看，第一产业产值占比已经由改革开放前后的30%下降到2012年的10%；从就业结构的调整来看，第一产业就业比重由改革开放前后的70%下降到2012年的34%。这种快速的产业和就业结构转变，极大地促进了中国的人口从低效的农业部门转向高效的非农部门，也促使土地从农业用途快速转向工商业用途，实现了经济效益的提高。
然而，虽然中国的土地城镇化取得了明显的成效，但也产生了不少的问题。能否解决这些问题，则已成为下一阶段实现更高质量的城镇化的关键之一。
土地城镇化的不平衡和低效率是两个有待解决的问题
快速的土地城镇化背后也包含着一些问题，这主要表现在土地扩张的速度和用地结构的问题上。
土地城镇化速度快于人口城镇化速度是共识。总体上看，根据对不同地区不同时期的数据测算，城市用地规模增长弹性系数（即城市用地增长率/人口增长率）为1.36—2.30，高于世界公认的合理限度1.12。然而，一个更需要关注的问题是相比于东部，中部和西部的这一现象更为突出。从数据上看，过去近20年，东部城市土地扩张和人口扩张速度比较接近，中部和西部城市土地扩张速度分别是人口扩张速度的3—5倍。
与此同时，另一个尚未被充分认识和讨论的事实是，土地使用结构也存在一定程度的扭曲，中国的土地使用过度地投向工业，地方政府竞相招商引资，以极为低廉的价格更多地出让工业用地，住宅和商业用地、公共用地比例在整个土地使用中所占比例过低。由此带来资源配置的不合理和公共福利水平的低下。
作为一个结果，可以发现在工业用地过快扩张的条件下，居住用地扩张和生活设施用地扩张速度较为滞后。与国际大都市相比，中国城市的居住、交通、绿地占比过低。而国际上的大都市所承载的主要是居住功能，工业用地在城市中的比例一般较低，从日本东京的用地结构来看，东京58.2%的土地为居住用地，工业用地仅占到10%左右。
土地高速扩张带来的是土地的低效利用，中国过去经济发展中的低效率和高耗能很大程度上来自土地这一重要资源价格扭曲所带来的低效利用，从国际比较来看，即便是北京、上海这些中国最发达的城市，其土地利用效率与发达国家的城市相比，仍有较大差距。
深化改革，优化城镇土地使用结构
依托于土地的融资模式，也使得地方政府的债务扩张较快，暗含一定的潜在风险。土地在某种程度上可以作为投资主体的自有资本金，当地方政府以不同方式向企业、开发商等投资主体投放土地，相当于增加了这些机构的自有资本金，使之可以扩大信用，使用金融杠杆，从而动用更多的资金用于投资。另外，土地也可以作为资产抵押物，通过政府的土地储备中心、政策性公司和开发区管委会的土地作抵押，使这些机构的债务扩张也成为可能。然而，这种方式对土地市场的敏感度较高，如果土地市场降温，土地价格下跌、土地出让数量减少，那么不仅一些项目的融资可能出现困难，而且会产生一些金融风险。
从目前的情况观察，中国这种低成本的土地城镇化在未来的可持续性已经变弱，未来如何通过改革，以提高土地使用的效率、优化土地使用结构都是比较关键的。通常，在工业化和城镇化的不同阶段，城市建设用地总规模一般会经历“缓慢增长、加速增长、低速增长、基本稳定”的变化轨迹。从这个角度观察，总体上中国已逐步进入工业化和城镇化的中后期阶段，未来的建设用地规模将进入“低速增长”，而东部沿海发达城市处于工业化和城镇化的后期阶段，未来的建设用地规模将“基本稳定”，增速将会更低。因此，在这种情况下，以量的扩张为主的土地城镇化阶段较为趋缓，而通过改革以实现质的提升则是未来的关键所在。（国务院发展研究中心金融研究所副所长 巴曙松）
让古村落、古民居成为“镇寨之宝”
前些日子，湖南省邵阳市政协领导率队，到城步县考察调研古村落、古民居保护工作。当他们跋山涉水来到白毛坪乡黄伞村时，惊讶地发现该村一座极具苗族文化特色的古民居已被拆除，取而代之的是一座尚未完全竣工的砖木结构二层楼住房。一座好端端的苗族古民居被不懂得文物保护法的村民给损毁了，真是对不起祖先啊！
被损毁的这座黄伞古民居大体修建于晚清时期，为两层木结构建筑。原住房正面左右两扇排枋上雕刻有繁体圆形“福”、“寿”两字，字体壮实优美，周围雕饰有龙凤呈祥精美图案。堂屋门左右两侧窗户镂刻双喜形花格，花格中各镶嵌一幅“喜鹊登枝”和“鹿茸含芝”图案，“喜鹊登枝”寓意“禧”字，“鹿茸含芝”寓意“禄”字。两幅图案周围又对称地精雕了龙凤朝阳图案，蝴蝶翩飞，蝙蝠呈祥，雕工精美绝伦，寓意含蓄深刻。“福禄寿喜”被苗民称为“四喜”，有“四喜”雕饰的住房被苗民称为“四喜堂”。“四喜堂”是有文化有身份的苗民的住房。该古民居的大门上方还悬挂了一尊“吞口菩萨”头像，城步苗民将蚩尤视为“战神”，历代苗民极其崇拜蚩尤，视其为苗族先祖，雕塑其头像悬挂于寨门、槽门或堂屋门正上方进行朝拜，起到避邪驱恶和保护安宁的作用。黄伞古民居不仅融入了“四喜文化”，而且包含了纳吉辟邪内容，体现了黄伞苗族先民对美好生活的向往，也展示了屋主高雅的文化艺术素质，是一座具有浓郁苗族文化底蕴的古民居。
黄伞村地处越城岭山脉金紫山山腰，海拔1000余米，处在崇山峻岭之中，全村现有11个村民小组、900多苗、瑶群众。从2008年开始，该村大力开展新农村建设，实施危房改造工程，维修住房由政府解决3000—5000元/户，新建住房解决8000—10000元/户，全村共有10多户村民享受到了危房改造工程的实惠。“黄伞古民居”现在的主人蒲孝永已经20多岁了，到了谈情说爱、娶妻生子的年龄，提出改造老屋修新房，村委会为他落实了“危房改造工程”的政策补助。据村委会负责人介绍，国土部门不同意他家占用农田起屋，2012年农历六月，蒲家只好拆除老屋在原址修建新房，于是一座好好的“四喜堂”就被拆毁了。主人将古民居木料以1万元价格卖给了木材商，政府按“危房改造工程”政策为蒲家解决万余元，蒲家便用这两万余元盖起了现在这所新居。
一座充满了浓郁的苗族文化气息的古建筑就这样被毁掉了。这是谁的错？文物是一个国家、一个民族历史发展的见证，不仅因其自身发展所蕴涵的丰富历史、艺术、科学信息而身价不菲，更因其自身具有不可再生性而倍显珍贵。有效地保护和利用好文物资源，是我们每一个公民义不容辞的责任。文化部门更应秉持“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作方针开展文物保护工作，履行人民政府赋予的文物保护责任。农村危房改造工作要与文物保护工作相结合，妥善保护古村落、古民居，不要让生命力旺盛的古村落、古民居毁于一旦。
实现城乡一体化，建设美丽乡村，不能大拆大建，特别是古村落要保护好。目前全国各地正在大力开展农村危房改造工程和新农村建设，呼吁广大基层干部和农民群众要增强文物保护意识，在进行农村危房改造工作和新农村建设时，勿忘保护有艺术价值和文化底蕴的古村落、古民居，让古村落、古民居成为新农村的“镇寨之宝”。（湖南城步苗族自治县政协 雷学业）
扭转盲目追求土地城镇化倾向
过去20年，我国城镇化发展速度之快是惊人的，但在这惊人的速度背后，一些地方城镇化发展中存在的问题也颇受关注，如土地城镇化速度快于人口城镇化速度问题、工业用地扩张过快问题等。这都反映出目前我国“物”的城镇化规模和速度远远超过人的城镇化。
人、土地、资金是城镇化的三个要素。土地、资金是为改变人的生存发展方式服务的，城镇化说到底是让农民转变为市民，融入现代城市文明，过上更加美好的生活。这就不是简单的城市人口比例增加、城市面积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变。但在现实发展中，地方政府紧盯着的往往是钱与地，而作为城镇化主角的农民的权益常被忽视，结果是许多地方的城镇化更多的成了土地的城镇化。
毋庸讳言，土地城镇化的快速发展和城市用地的无限扩张，很大程度上源自政府的卖地冲动及扭曲的政绩观，也源自获取土地的低成本。有专家指出，我国城镇化的制度基础，包括三大支柱（城市土地属于国家所有、经由行政审批设立城市以及唯有国有土地才可合法出让）和一把利器（征地权），总的特征是高度的行政权主导或政府主导。原本属于农民集体所有的土地，一旦被划入城市范畴，在法律上就成为国有土地；从农民的集体土地转为国有土地，唯一合法的通道就是带有行政强制性质的征用或征购；最后，究竟多少国有土地可向市场出让，也由政府决定。政府往往能以低价征得农民的集体土地，然后以高价出让给厂家、商家，这就是所谓的“土地财政”。近些年一些地方政府借城镇化大规模圈地囤地，就是看中了其中的巨大利益。我们收到的大量读者来信中，不时有反映政府强征强购农民承包地问题的。此外，为求政绩，一些地方政府不顾客观实际需求和承载能力，盲目招商引资，上大项目，搞形象工程、政绩工程，造成资源配置不合理、土地利用低效、粗放程度不断恶化。见“物”不见人，“鬼城”频现，成为我国城镇化浪潮中的一大怪象。
盲目追求土地城镇化的另一恶果就是债台高筑。巨大的财政负债迫使一些地方政府更依赖于卖地换钱，以致形成恶性循环。大量城市有一半甚至2/3的城市建设资金都来自土地出让。审计署的调查显示，2010年底政府性债务大概有40%左右要靠土地收入偿还。
近日，国土资源部官员撰文称，城镇化率每提高一个百分点，就要转移1400万人，用地287万亩。如果城镇化率达到80%，至少还需要8000万亩土地。而资源总量短缺是我国的现实国情。在我国960万平方公里的陆域国土上，宜居生产空间只有约300万平方公里，而适宜大规模、高强度开发的土地仅约180万平方公里。另一方面，13亿人口要吃饭，粮食问题始终是头等大事。
鉴于此，土地城镇化的快速发展及城镇化中土地利用低效问题，必须引起高度重视。破解之道在于加速土地制度的改革。有专家认为，如何在保障农民的土地财产权、分配好土地非农化和城镇化增值收益的前提下，积极稳妥地推进农村集体土地征地制度改革，提高农民自主自愿参与城镇化的积极性，将关系到整个新型城镇化的质量和进程。（赵蓓蓓）
来源：人民日报 责任编辑：刘姝
