地下商业街开发和利用关键问题探讨
合理利用城市地下空间，发展地下商业街是都市商业成熟的标志。我国的地下商业街开发这几年逐步变热，究其主要原因：一是人防工程平战结合的使用需要；二是地面土地资源短缺；三是城市交通恶化不得不从地上商业街过渡到地下商业街。在地下空间的商业化利用过程中，政府需妥善解决一些关键的问题，本文将结合笔者近期在西部某省会城市完成的地下商业街开发后评估项目中发现的问题予以分析。
项目背景
为解决城市广场周边地区交通拥堵问题，改善周边环境，提升城市档次和品位，西部某市市政府决定对该市某广场进行综合改造，塑造城市新形象。2011年，该市国有投资公司（以下简称A公司）将广场地下停车场与地下商业区相结合，运用BOT模式，通过公开招商、竞争性谈判方式，最终确定省内一家地产公司为项目投资人，负责项目的投资、建设及地下商业区经营。A公司与投资人签订了《合作协议》，协议规定：项目建成后，项目整体产权归A公司，投资人按商业区面积向其支付经营权转让费，并取得地下商业区的经营权；投资人在项目建成、取得经营权后，才可对外销售或出租商铺；当商业区经营期满，投资人将经营权无偿移交A公司或政府指定单位。
项目在建设期间，出现了诸多问题：投资人无法按计划筹集建设资金、未按要求办理施工手续、拖欠工程款及拒绝配合相关部门监管；同时，施工现场管理混乱、发生过重大安全事故以及工期延误等。笔者通过对项目的后评估发现，这些问题其实在项目实施组织、项目条件设置、运作模式及项目招商等环节原本是可以通过合理安排予以规避的，下文将从这几个角度来进行分析。
实施主体的选择对项目顺利推进很重要
与政府主导实施的其他基础设施类项目相似，地下商业街开发项目的招商人一般应是地方人民政府或其授权的职能部门。通常由政府主管领导牵头，由发改委、财政、规划、建设、国土、人防、法制等主管部门的主要负责人参与组成招商领导小组，作为招商工作中重大事项的决策机构。这样的设置，可有效提高各部门协调的力度并调动其积极性，在实践中也证明是行之有效的。
本项目中政府设计的方案是A公司作为招商人负责项目的决策、实施与管理，其号召力与协调能力有限，很难推动与政府各部门之间的衔接工作；同时由于授权限制，在对投资人的监管方面也缺乏力度。
因此，笔者建议在类似项目中由政府授权相关部门代表市政府与投资人签订合作协议，并对投资人履约过程进行监管，将更有利于项目实施。
恰当的盈利模式设计可保障项目顺畅
地下商业类项目建设内容按照盈利性通常可分为有经营收益的商业部分和无经营收益的公共设施部分（如停车场、过街通道等）。公共设施部分建成后，往往将直接移交政府指定部门管理。商业部分则由投资人与政府分享，如何在两者之间进行利益的恰当分配，使得投资人能够实现合理盈利是项目的关键问题。本项目出现投资人无法按计划筹建资金的困局，经笔者分析，与招商时项目条件设置比较苛刻，政府和投资人之间利益划分不太合理有关系。因此笔者在后评估中提出了3种方案建议。
方案一，政府与投资人成立合资公司进行开发。政府通过土地或现金等资源作价入股，与投资人合资成立项目公司，由项目公司进行开发。开发建设资金、专业人员和技术力量等主要由投资人提供，政府作为出资人分享项目的收益，共同承担风险。
方案二，投资人自行完成开发后，直接将一部分的商业设施无偿移交政府指定部门经营。投资人负责剩余商业设施的经营。这种方式的优点在于政府可以直接取得一部分商业设施的经营权，缺点在于政府需要承担一定的经营风险。
方案三，投资人自行完成开发后，政府向投资人收取一笔固定金额的经营权转让费。商业部分由投资人自行经营，承担风险。这种方式的优点在于政府可以锁定自己的收益，未来项目的经营风险都由投资人承担。但相应的，政府也无法分享未来经营可能会有的高收益。当地政府应结合项目建设内容、政府财务支持状况、项目盈利能力以及投资人意愿等因素来综合确定最终的模式。
合理的条件设置有利于项目资金筹措
在我国，地下工程在土地使用上没有专门的立法规定，一般也没有办理供地审批手续，地下空间的利用由人民防空主管部门负责，并对其建设进行监督，使之达到人民防空工程的相关标准。因此，本项目的商业部分只有资产使用权而没有所有权。这一点是有别于其他地上建设类基础设施项目的，所以投资人在进行项目融资需要提供抵押时往往不为金融机构所接受。
为了解决这类问题，在项目实践中可由当地政府人防部门出具地下空间使用权证，与投资人投资所形成的资产以及其他经营资料等共同作为向金融机构融资的依据，这样有利于实现项目融资。
另外，对于地下工程项目，投资人通常是将有经营权部分的商业面积进行转让或出租，收回建设投资并取得合理的利润。由于地下商业项目建设往往需要投入大量资金，考虑到投资人的建设融资问题，政府可以允许投资人在完成一定工程量后，通过经营权转让或出租等方式先期取得一部分的经营收益；或者同意其将项目经营权用于抵押融资，可以采取设立共管账户等方式，保证所融资金专项用于项目建设。
有效的招商工作可择出有实力投资人
要选择有实力的投资人确保项目顺利实施，项目招商环节就显得非常关键。如何有效地完成招商工作，政府应注重以下几方面：
一是提前宣传推介。政府在设置项目条件时，应了解潜在投资人的需求，做到有的放矢；另外，要主动进行项目推介，吸引更多企业参与竞标，实现优中选优。
二是设置适当的投资人资格要求。对于这种大型复杂招商项目，应要求投资人具有较强的综合实力：财务实力、施工资质等级、类似项目业绩、良好的社会信誉以及商业策划能力等，这样可以减少项目后期的风险。
三是分步实施招商工作。由于这类项目规划条件、建设内容等相对复杂，且往往具有不确定性，招商初期无法做出准确判断，对于项目投资和收益都影响较大，建议项目招商工作可分两个阶段实施：第一阶段为投资人选择阶段，政府主要采用公开招商方式，通过法定招商程序选择综合实力较强的投资人，并与投资人签订框架合作协议，确定投资人的建设主体资格。第二阶段为签订合作协议阶段，待选定的投资人完成项目初步设计并通过政府相关部门的审批之后，政府与投资人再就合作模式、合作条件等细节进行协商，双方意见达成一致后签订项目最终合作协议。（来源：中国建设报）
