关于加强鸣凤城区个人建房管理的几点建议
本网讯 随着远安县经济社会的快速发展和新型城镇化步伐的加快，人民群众渴望改善住房条件、提高生活水平的要求，极大地推动了鸣凤城区个人建房市场的发展。现就如何进一步加强鸣凤城区个人建房管理工作谈一点个人粗浅的看法。
一、鸣凤城区个人建房主要特点和存在问题
近几年来，由于县委、县政府高度重视鸣凤城区的规划建设，县住建部门认真贯彻政策方针，加强了城区个人建房规划建设管理，促进了鸣凤城区个人建房的有序发展。
1.主要特点
（一）居住条件持续改善。随着农民收入的增长和生活水平的提高，鸣凤城区农（居）民居住条件得到了极大改善。90%以上的农民新建了住房，建房品位不断提升。上世纪八十年代农民建房以满足生活基本需求为主，九十年代建房以居住改善为主。进入新世纪，农户建房已进入到居住和享受共发展的阶段，越来越重视户型设计、风格品位、内在质量等，并投入大量的资金用于房屋的装修，并逐步向庭院式、别墅式方向发展。近两年，南门村、双利村、凤山村等部分村民新建住房都是三层新式楼房，每栋花费资金都在20万元以上。
（二）建房投资持续增长。根据县相关资料调查显示，近年来，全县农民建房投资呈现快速增长的态势。2008年以来，全县农民建房投资连续7年保持快速的增长。据调查，鸣凤城区在近两年，分别新建住房324户、323户，户均投资近20万元。农（居）民建房对于拉动建材、家电等市场消费的作用十分明显。较多农（居）民在搬进新居后配置数字电视、冰箱、洗衣机、空调等家用电器，享受型消费已逐步发展。
（三）建房需求持续提升。随着城镇化进程和社会主义新农村建设的深入推进，农民对改善居住条件的意愿明显增强，许多上世纪八九十年代建的简易二层砖混结构楼房都进入了翻建期。再加上新农村建设村庄改造、危房改造项目等实施，当下城区内到处都有建新房、盖新居的场景。截止12月15日，鸣凤城区新建房屋271户，约有28户农民正申请拆旧新建住房，还有很多建房于上世纪八十年代的农（居）民有拆旧建新的想法。在农民人均住房面积大为改善的情况下，提高住房品质仍将成为远安县农(居)民今后建房的主要需求。
2.存在的主要问题
（一）建房选址散乱。在宅基地调换和土地流转不畅的情况下，加之长期以来规划缺失，农（居）民建房随意选址行为普遍存在。有的“追”公路建房，采取乱占责任田地、私自买卖集体土地等办法，傍城区道路而建，甚至建在公路红线内；有的居民点布局零散，哪里地势好、“风水好”、交通方便，住宅就建到那里，傍山切坡建房、侵占河道建房、“开天窗”建房等势头难以遏止；有的村庄呈“环状扩张”，新房不断向外围延伸，四周新房林立，村内破破烂烂，建新不拆旧，形成“空心村”。建房选址散乱造成农村废弃地、闲置地及空置房屋不断增多，造成基础设施配套困难，给水、排污、电力、通信等公益设施投资成本高，配套性和共享性差，普遍存在道路难走，电线乱拉，管道乱铺，饮水困难，污水横流，蚊蝇成群，“脏、乱、差”的问题十分突出。“只见新房、不见新村”，或“只见新村，难有新貌”，阻碍了经济社会的进一步发展和农民生活水平的提高。
（二）违建现象严重。由于管理缺位、监管缺失，农（居）民违规违章建房现象比较突出。城区内居民公共意识薄弱，多数居民建房都存在违建、多建、超建以及私搭乱建等现象。侵占公共通道，公共绿地的行为屡禁不止。有的未批先建，不申请、不报批，不办任何手续，偷建、抢建、突击建行为大有人在。南门村、双利村以及凤山村少数居民因申请建房审批难，未经报批便在道路两旁突击建房,有的在屋后私建附属用房，私自对房屋加层，有的少批多建，多占超建。相关法律法规和县里有关文件明确规定，农民建房每户使用宅基地建房不得超过100平方米，建筑层数为三层，但实际中普遍超标，甚至出现“做三分田的房要占用一两亩”现象。有的违法侵占田地建房，大量的良田好地被擅自改作宅基地使用。例如南门村巷子深房屋建设普遍存在超占面积、超层违规建设。且整片区域出现违规违法行为。违法违章建房现象致使大量耕地被蚕食侵占，违反了国家土地政策法规，也损害党和政府在群众中的形象。
（三）质量参差不齐。近年来，县规划部门虽然编制了《新型农村住宅图集》，并免费供农民建房选择，但受观念、资金等因素影响以及宣传力度不够等，远安县农民建房普遍样式单一、户型简易，大多为砖混结构的“火柴盒”、“蛋糕式”房屋。加上农民建房管理监督相对滞后，缺乏技术指导，致使房屋结构不尽合理，防灾抗震能力较弱。当前，远安县农民建房没有实行施工许可制度，农村个体工匠绝大部分是“土瓦匠”，没有经过专业培训，建筑知识缺乏、质量意识淡薄，施工过程中既无规范设计图纸、也无质量监管程序，都是凭经验施工，造成施工质量难以保障，建筑品位和档次普遍较低下。
二、个人建房管理难的主要原因
1、鸣凤城区控制性详细规划以及村庄建设规划欠缺。首先，鸣凤城区没有编制控制性详细规划，各行政村和社区建设也缺少规划。鸣凤镇各村(居)委会干部和相关职能部门负责人均反映，由于鸣凤镇没有编制城区控制性详细规划和村庄建设规划，建在哪？哪里能建？哪里不能建？怎么样建？村民无从知晓，建房无章可循，致使农民建房随心所欲，违规违章建房时有发生。第二，规划执行落地难。调研中发现，有的村庄虽在新农村建设中有规划，而实际建设却并不按规划执行。规划挂在墙上成装饰，丧失了在建设指导中的权威性。由于缺乏相应的关于规定个人建房的各种条件以及各项技术经济指标的地方性法规，在管理过程中，常常无法可依，甚至对违章工程都无法查处。
2、管理失位缺位越位。一是城镇管理失位。2008年1月1日，新的《城乡规划法》正式实施。2011年10月1日，《湖北省城乡规划条例》颁布实施。两个法规对城乡规划的制定、实施和责任管理主体都有明确规定。但近些年，县镇两级人民政府没有将村庄规划建设纳入地方经济社会发展大局来组织实施。近两年虽制定颁发了《远安县城市规划区个人住宅建设规划管理办法》（远政发[2008]20号）、《县人民政府办公室关于进一步加强公路沿线农村个人住宅规划建设管理工作的通知》（远政办发[2012]122号）、《关于鸣凤城区项目建设征地拆迁工作专题办公会议纪要》（2010年12月3日）、《远安县农村宅基地管理办法》等相关政策文件，但贯彻执行不得力，监督检查不到位，问责机制不健全，管理存在失位。二是部门职责缺位。规划、国土以及城管等单位管理力量薄弱，专业人才严重紧缺，监管力不从心，部门协调机制不完善，也致使管理难以到位。目前，县住建局在鸣凤城区内负责个人住宅现场查勘、审批、发证、放线以及监管的只有1人，县城管局规划执法大队也仅有5人，管辖范围为鸣凤城区，共涉及7个行政村以及8个居委会，对于庞大的建房户申请需求无法进行有效的审批指导，也根本无法实施有效的建房监管。三是村级组织越位。许多村级组织对发生在眼皮底下的农民违建现象，由于碍于情面，一般置之不理，置若罔闻。或者对居民边建房边报批、先建房后报批的现象视若无睹。从而造成农村建房秩序紊乱。极少数村组干部越权批房，引起群众的误解，以为建房不收费，只要村组同意，就可以按照自己的意愿建房，不需办理报批手续。
3.管理制度欠缺。由于缺乏相应的农村宅基地置换管理制度，因此不能有效解决部分搬迁户宅基地问题。目前部分农民申请拆旧建新时，往往有部分住户由于规划控制不能原址拆旧建新，而申请新宅基地第一不符合一户一宅的规定，第二需要增加征地的成本。但目前仍住在平房中的农民大部分经济条件有限，无经济能力购得新得宅基地，导致农民仍旧生活在危房中，生命财产安全得不到保障，存在着极大的安全隐患。县住建按规划对这部分规划申请不予审批时，往往导致部分村民（特别是危房户）上访等一系列问题。
4.群众法律意识淡薄。长期以来，由于政策法规宣传普及不够，农民对建房是否要规划、设计、报建、验收等，均缺乏足够的认识，对规划了解不够。当前，很大部分村民认为土地的所有权是自己的，自己想怎么建都行，进而也就导致占用农用地建房、以及非法占用土地的现象严重。加上受传统封建思想和传统习俗的影响，农民建房历来有由“风水先生”决定房屋朝向、方位和结构的习惯，缺少科学建房、依法建房的观念。目前农民建房审批牵涉的部门多、手续较繁杂、审批的流程复杂、手续繁琐，这也严重影响了农民依法报批的积极性。
三、进一步加强和规范城区个人建房管理的建议
1、规划先行，发挥规划引领龙头作用。
（一）科学编制城区控制性详细规划和村庄建设规划。规划是确保城区内有序建房的依据和基础。针对城区行政村数量点多面广、规划技术力量严重不足的现状，根据行政村规模大小、基础条件、地理位置等不同情况，突出“注重长远，有序推进；合理用地，适度集中；生态优先，突出特色”的村庄规划设计理念和“一个保持、两个突出、三个不搞、三个配套”的规划编制原则（即保持远安农村传统文化特色；突出人与自然和谐，突出农村田园风光；不推山、不填塘、不砍树；水、电、路配套，公共服务设施配套，房屋设计配套），以行政为主体分类编制好村庄建设规划，既彰显前瞻性，又要因地制宜、量力而行，注重现实可行性。镇政府要加大投入，切实解决规划编制经费，力争实现村庄建设规划全覆盖。
（二）明确鸣凤城区规划区范围，合理划定规划区界限。对于建成区以及城市规划区采取分级和分区管理。一级控制区主要为已建成区域，包括为南门村、双利村、汪家村、凤山村、北门村局部、双泉村局部以及各社区居委会所辖区域。二级控制区主要为因城乡建设和经济发展需要实行规划控制的区域。主要范围为除一级控制区以外北门村部分、双泉村部分以及花园村所辖区域。一级控制区内严格执行老城区改造规划，严格控制新建、扩建或改建个人住宅，鼓励房屋置换。引导农（居）民购买安置房、经济适用房以及农民公寓。二级控制区应统一规划，集中建设居民点或者住宅小区，规划的居民点以外个人住宅拆建时，应进点建设，严禁新征地建设个人住宅。分区管理是对于分级管理范围内进行分区域管理。分区管理明确指定保留居民点、限建区以及禁建区（搬迁区）。保留居民点内可以新建、扩建或改建个人住宅。限建区内只能对房屋进行原面积、原高度、原址对房屋进行维修。禁建区内严禁新建、扩建或改建个人住宅。对于特定的区域可以单独制定实施细则。例如凤仪路全路段，路两旁全为私人房屋，现阶段层数和高度都层次不齐，严重影响城市形象，亟须进行整治。建议单独制定实施细则，对这一特定路段统一要求层数、高度以及立面形式进行整治。
（三）狠抓规划执行落实。在充分考虑农（居）民建房和未来发展规划的前提下，注重城市总体规划、城市控制性详细规划、土地利用总体规划、村庄建设规划等规划的衔接，避免各规划之间相脱节、相矛盾，保持规划的统一性和协调性。规划编制中充分尊重和体现广大农（居）民的意见，发挥村（居）委会作用，增强执行规划的自觉性和严肃性。建立健全保障规划实施的配套措施，实行村镇规划公示制度，加强对规划执行情况的全程监督、全方位管理。
2、整疏结合，规范农（居）民建房管理措施。
（一）规范审批程序。严格执行村民申请、村（居）委会公示、规划部门和国土所初审、乡镇会议研究、报县职能部门审批以及批后公示、规划放线等程序，依法依规审批管理农（居）民建房；农民建房竣工后应由镇牵头组织相关部门进行验收。严格落实农民建房“一书一证”制度，凡不符合城区规划要求的不予审批。引导各部门转变重管理、轻服务的观念，积极探索便捷的农（居）民住宅建设和管理审批办法。县行政服务中心住建局窗口也要简化审批流程，缩短审批时间，提升审批效率。在各村（居）委会设立专门便民服务窗口或柜台，受理农（居）民住宅建设申请，减轻农民建房负担。
（二）加强建房监管。积极发挥村级组织作用，建立村（居）委会和村民小组信息管理员举报制度，确保在第一时间掌握农民非法用地、违法建房等信息，及时向镇组织报告。规划、城管、国土等部门抽调人员组成农（居）民建房监管工作小组，每月或每季至少一次对镇区内农（居）民建房管理工作进行督查，严格对农民建房选址、户型、面积等方面的监管。规划部门联合城管部门加强日常巡查和放线后管理。农（居）民房屋施工前应由村、规划部门和国土部门现场定位放线，基础完工后经验线合格方可继续施工。不定期开展镇区内违法违章建房专项整顿，对于擅自建房，少批多占、超面积建房的，按相关规定处罚。对于强行抢占耕地、山地以及林地违法占地建房的，影响很坏的典型案例，公开曝光处理，组织多部门联合执法对其强行拆除。实行农（居）民建房保证金制度，农（居）民申请建房缴纳一定金额的建房保证金，房屋验收后，若无违建现象则保证金如数退还。
（三）全面清理建档。结合鸣凤城区开展网格化管理的有利局面，建议全面开展一次鸣凤城区农（居）民住房建房情况普查，摸清底数，对鸣凤镇范围内农（居）民每户人口、年龄结构、宅基地位置、占地面积、建筑面积、房屋结构、新旧程度和规划审批等实行严格登记造册，完善房屋台账登记管理，为“一户一宅”政策的严格执行奠定基础。完善房屋规划许可登记发证制度，对于符合农（居）民个人建房条件，符合城市总体规划及农村宅基地建房许可条件的，已办理建房规划许可手续但未办理房产证建房户，按程序申请补办房屋产权许可手续。
3、明责确权，建立齐抓共管联动机制。
（一）强化组织领导。要进一步提高加强农民建房市场管理工作重要意义的认识，建议县政府成立由国土、住建、城管、公安和鸣凤镇等相关部门负责人参加的鸣凤城区个人建房管理工作领导小组，负责部署、指导、协调、督查农（居）民建房管理各项工作。领导小组要定期不定期召开专题会议，研究解决鸣凤城区个人建房市场管理工作中出现的新情况、新问题，及时出台相关政策，切实加强鸣凤城区个人建房市场管理工作的领导和具体指导。按照属地管理原则，鸣凤镇政府作为农（居）民建房管理的责任主体，要切实履行职能。建议成立鸣凤镇规划住建分局（或站所），具体负责协同国土所做好农（居）民建房的批前审核、批后监管和建设管理等工作。要建立健全县、乡镇、村组三级监管巡查网络，形成齐抓共管的新格局。
（二）强化制度建设。建议县委县政府尽快研究制定现阶段关于加强和规范农（居）民建房管理的政策性文件，着重研究“一户一宅”政策落实、规划区分级分区管理、农（居）民建房审批程序简化、农村宅基地管理办法、违法（章）建房查处及责任追究等有较强操作性的政策意见。
（三）加强部门协作。公安部门严把“户口关”。杜绝城镇居民利用农民户口建房，除正常的婚嫁、学生、军人迁入和移民外，应堵截其他形式的户口迁入。由于这些非正常迁入的户口大多都是空挂户，从而导致城区各村组人口增加，人均耕地减少，大大提高国家建设用地的征地成本。国土部门严把“土地关”。为切实保护耕地，对人均耕地少于一定面积的村组在湖北省土地管理实施办法规定的范围内，严格控制农民建房的宅基地面积。建议对人均耕地面积少于0.8亩的村组新建个人住宅（安置小区内）宅基地面积控制在80～100平方米的范围内；对人均用地少于0.4亩的村组需新建个人住宅则购买安置房或农民公寓。
4、创新机制，破解农（居）民建房制约难题。
研究制定农（居）民宅基地置换制度，有效解决异地搬迁农民的宅基地问题。对于目前大多属于建于60－80年代的老房，由于结构缺陷（如土木结构）、年久失修、天灾人祸等原因，现多已成为破房、危房。而部分地段按规划不能原址拆旧建新，建议政府应该对旧村改造采取相应的扶持优惠政策，如设立土地置换补偿基金、发放拆迁补贴、出台集体土地的流转、出让等相关政策，建立长效的土地置换机制，切实解决农民的实际困难。另外积极引导此类住户对房屋进行置换，购买安置房解决住房问题，政府在价格方面予以优惠。另外积极推行农民公寓制度，可以在有条件的行政村可以提前进行试点。例如，主城区内（南门村）有大片菜地以及插花地闲置，地理位置极佳。但土地周围被私房所包围，且土地不规则，基础设施不完善，交通通道狭窄。因此不适宜新建大型商业、住宅以及工业项目。如不加以利用，土地资源将白白浪费。建议利用这些闲置土地用于建设农民公寓、安置房。统一规划设计、建设和管理。既可以安置搬迁户、征地户、缺房户以及无房户，减轻鸣凤镇征地搬迁压力，又做到节约土地资源,美化城市环境。
5、宣教并重，构建农（居）民建房服务体系。着力做到四个一。即：发放一本工作手册。把法律和政策规定的办事程序、收费标准制成《农（居）民建房指导手册》，免费发放给农（居）民。编制一本建房图集。结合农民建房的功能需求，为农民统一设计、免费提供通用图设计图纸；把规划建设、环境保护、生态建设、节约用地等具体化，提供多份房屋设计图纸供农户选择，并以乡规民约的形式确保乡村建设统一风格、配套和管理。培训一支工匠队伍。实施“农村个体工匠免费培训教育工程”，建立个体工匠持证上岗制度和动态管理制度，切实增强个体工匠的法律意识、规划意识和创新意识，使个体工匠成为农村建房的“技术员”、新房型的“推介员”、新理念的“宣传员”。同时，因地制宜引导鼓励农民对已建成的房屋进行“穿衣戴帽”改造，优化住宅造型效果，有效提升农（居）民建房的质量安全和建设品位。办理一套法律证书。强化服务意识，及时依法为建房户办好“一证一书”，即《乡村建设规划许可证》和《建设用地批准书》，保障农民的合法权益。（张军）
