关于2016年度行政执法案卷集中评查情况通报
鄂建函〔2017〕162号
各市、州、直管市、神农架林区住建委、房管局、城管局（委）：
为强化行政权力制约监督，深入推进依法行政，加快建设法治政府，根据全省住建系统行政执法案卷评查工作部署，我厅抽取了市、州、直管市、林区住建、房产、城管等3个执法部门的部分行政许可、行政处罚案卷，委托湖北天明律师事务所进行了集中评查。现将有关通报如下：
一、基本情况
此次集中评查，各地共有40个单位报送执法案卷79卷，其中，行政许可类案卷35卷，行政处罚类44卷。按时报送案卷接受评查的有咸宁市住建委、咸宁市城管局、黄石市城管局、黄冈市住建委、黄冈市城管局、武汉市住保局、荆门市房产局、随州市住建委、宜昌住建委、宜昌市房产局、襄阳市城建委、襄阳市城管局、鄂州市城建委、鄂州市房管局、鄂州市城管局、孝感市建委、潜江市住建委、潜江市房管局、潜江市城管局、天门市住建委、十堰市房管局、恩施住建委、荆州市城管局等23家单位。
本次评查内容重点涵盖执法主体资格合法性、事实认定客观性、证据收集全面性、程序流程正当性、法律适用准确性、裁量幅度合理性、执法效果公正性以及案卷管理规范性等方面。对行政处罚案件，重点检查行政处罚的合法性和适当性，处罚主体是否合法，处罚依据是否充分、适用是否准确，违法事实是否清楚，证据是否确凿，处罚内容是否适当，告知权利、救济途径和期限是否准确，是否实行罚缴分离，是否使用法定罚款、没收财物单据等9个方面情况；对行政许可案件，主要从申请、受理、审查、听证、决定等阶段进行审查。同时对执法案卷从立案、调查取证、审查决定、送达和执行及案卷档案保存阶段分解细化评查指标，以百分制形式加以考核，客观、全面、深入地综合评查，以总结经验、发现问题、督促改进、规范提高。
二、行政执法案件办理主要特点
总的来看，全省住建部门在执法过程中，基本坚持了以事实为依据、以法律为准绳，严格规范公正文明执法的要求，行政执法工作有了进一步提高。
（一）执法程序合法、有效。一是执法主体明确、适格。评查的79卷执法案卷，没有发现不具备执法主体资格的单位对外执法或超过法定职权范围从事执法活动的情况，表明各地各部门较好地执行和落实了执法主体资格审查制度。二是法定基础程序适用比较到位。执法过程，均由两人以上共同执法，在案卷中基本能够得到具体体现。宜昌、襄阳、荆门等地，注重完善执法程序，通过制度规定和法律文书的格式规范，对亮证执法、重大决定集体审查讨论、救济权利告知、送达等法定重要程序环节予以规范，确保执法程序、环节合法、有效。
（二）行政执法实体公正、适用法律准确。一是证据材料收集客观全面，实体认定公正。相关执法单位根据案情事实，作出处罚决定条款正确，各个环节表格和文书齐全，时间、地点、当事人、基本内容、联系方式、签字盖章等要素比较详实，法律文书基本规范。调查审查工作基本做到全面、客观。二是适用法律依据准确，行政裁量幅度得到合理控制。除极少数案卷外，执法行为有关法律文书引用法律、法规、规章具体条款基本无误。适用法律依据比较清晰化、条理化，引用到款、项、目层次，针对职权依据、实体认定、情节后果等情况，条理性、结构性适用依据的比较多。行政裁量幅度基本控制在法定基准范围内，一些部门对行政自由裁量权进行了细化、量化，在实施过程中进行附卷，执法文书中开始注重对裁量理由的说明。
（三）案卷归档管理规范。从检查的情况看，多数执法部门的执法案卷均实行一案一卷，使用统一的卷皮，卷内各种文字材料齐全，装订整齐，排列有序，案卷归档及时，档案管理规范。
三、存在的主要问题
通过案卷评查，住建部门行政执法仍然存在一些不容忽视的问题，需要进一步改进。
（一）证据意识需进一步强化。对案件事实情况有关证据资料的调查收集相对详实、充分，但对案件办理适用程序方面的证据资料收集相对匮乏、缺失，意识淡薄。行政许可案件，有的在受理环节上没有出具受理通知书，或者出具了受理通知书却没有意识到应当存档备查；有的无内部审批记录，不能证实案件经过审查、讨论程序；依法应当经过公示公告后作出许可决定的事项，有公示公告文书，但没有公示公告文书的具体载体、发布时间、地点的证明等等。行政处罚案件，有的没有立案审批表，不能证实案件经过了立案程序；调查询问时，询问人、记录人及其执法证据编号记载不齐全；证据资料来源说明缺失，当事人提交或者从有关单位调取的，没有经过当事人签字确认。邀请见证人到现场见证的，没有见证人身份证明；从轻、减轻、从重、加重处罚的裁量幅度适用，没有作出具体裁量的事实依据和裁量程序证据资料等等，表明执法人员证据意识、证据规则的学习仍有待加强。
（二）法定程序执行需进一步加强。法律规定保障行政机关正确履行职责的重要程序，在执法工作中重视不够，执行不到位。例如，行政许可过程中，行政许可内部审查记录不全，许可岗位职责不能清晰界定；法律规定应该作出许可决定，另行制发许可证照，大多忽视了决定程序，无行政许可决定书，直接以证照颁发替代决定程序。重大行政处罚中，忽略调查总结报告，以文件传批替代集体讨论等问题仍然存在；重大行政处罚备案情况、处罚决定执行情况、罚缴分离制度落实情况等，案卷中缺失比较严重。送达程序不规范，一些部门制发的重要文书没有送达回执；有的送达只是在原文书上由送达对象署名签收，没有专门的送达回证，邮寄送达的，没有邮寄凭证等等，均属于不规范送达，应当在日常执法中引起高度重视。
（三）执法质量需进一步提高。主要有以下问题：一是证据资料严重缺失。行政许可案卷资料简单，缺少基本信息。案件中看不出许可单位内部审查经过，也看不出行政许可重点环节的对应资料，对行政相对人的权利告知从案卷材料中同样不得而知，更有个别单位以中介机构报送的材料代替办理机关的案卷，直接将此作为案卷提交。二是明显违反法定程序。个别部门在许可审批中，出现先发证后审批的问题，程序记载严重违法；个别单位在同一类案件办理中处理的尺度不同。三是执法文书记录有明显瑕疵。大多数部门在行政处罚的集体讨论记录中没有记载与会人的职务信息；行政许可单位在收取申请人的复印件材料时，均未在材料上加盖“与原件相符”等字样的印章；行政机关作出行政许可决定后，需要向申请人颁发证照的，案卷中均没有对证照进行备份。四是少数部门在行政自由裁量控制方面仍然需要进一步改进。
（四）案卷制作需进一步规范。一是案卷装订上，案卷封面不统一，封面应当注明的案由、承办人、结案时间、案卷序号、保存期限等要素不全，部分案卷装订零散；二是少数案卷没有目录或者目录不清晰；三是卷内材料特别是附带有其他附件材料的，没有按照顺序排列；四是不能随卷装订的视听资料、实物证据等，没有按规定注明名称、数量、提取时间、存放地点等；五是少数案卷无页码编号，纸张规格不统一，折放不标准等。
希望各部门接此通报后，及时组织全体执法人员认真学习，发扬成绩，克服不足，特别是要根据案卷评查反馈意见书中有针对性地指出的本单位的具体执法问题，切实制定措施，认真加以改正，进一步完善执法制度，规范执法程序，提高执法水平。有关问题整改落实情况，请于4月底前报厅政策法规处。
附件：2016年度行政执法案卷集中评查分数汇总表
湖北省住房和和城乡建设厅
2017年3月28日
附件下载：鄂建函〔2017〕162号
