风景名胜区违建之痛
如何彻底改变风景名胜区建设项目缺乏有效管控的现象？业内人士建议：一方面，要加强风景名胜区内建设项目的管理，严肃查处私搭乱建等各类违法违规建设行为。另一方面，要建立健全生态补偿机制，合法有效地使用资金，改变以旅游收入论英雄的地方政绩考核机制。
违法违规建设“成风”
2015年12月，江苏太湖(无锡片区)风景名胜区、重庆缙云山风景名胜区等11处国家级风景名胜区被住房和城乡建设部列入濒危名单，并被要求在2016年年底之前完成整改。
根据住房和城乡建设部关于2015年国家级风景名胜区执法检查结果的通报，一些风景名胜区还大搞房地产开发，比如江苏太湖（无锡片区）风景名胜区中，犊山太工疗养院改扩建工程、太湖饭店改扩建工程、马山景区灵山五期房地产开发等存在违规建设项目。该通报指出，无锡片区内违规建设项目未得到有效查处，“以罚代管”消极整改，问题未得到有效解决。而重庆缙云山风景名胜区违规建设的情况则更为严重。2013年和2014年，住房和城乡建设部曾两次对重庆缙云山风景名胜区进行通报，要求“对违法违规建设项目予以坚决查处，切实履行监管职责”。而直到2015年，住房和城乡建设部认为其仍消极整改，存在的问题未得到有效解决。
被住房和城乡建设部列入濒危名单的11处国家级风景名胜区，无一例外地都存在违规建设的问题。而据了解，在部分省级风景名胜区，违规建设更是屡见不鲜。
《风景名胜区条例》规定，禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物。而2010年国务院印发的全国主体功能区规划则进一步明确指出：“禁止在风景名胜区从事与风景名胜资源无关的生产建设活动。”
生态保护补偿盼“落地”
“国家层面禁止的开发区域，包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园。”国务院于2010年12月21日下发的《关于印发全国主体功能区规划的通知》指出，对禁止开发区域，要依法实施强制性保护。此外，《风景名胜区条例》也明文规定，国家对风景名胜区实行科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则。
不管是“强制性保护”还是“严格保护”，都涉及到资金投入。但是，钱从哪里来?
尽管《风景名胜区条例》规定，风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费应当专门用于风景名胜资源的保护和管理以及风景名胜区内财产的所有权人、使用权人损失的补偿，但是门票收入中真正能用于风景名胜资源保护的占多少比例是另外一个问题。
国务院发展研究中心研究员苏杨指出，尽管《风景名胜区条例》规定了风景名胜区的公益性，但在资金匮乏的情况下，不少地方政府混淆了风景名胜区和旅游景区，对风景名胜区资源进行过度商业开发。风景名胜区的管理问题直接与补偿机制欠缺、国家补偿不足有关。
此前，安徽省人民政府办公厅发布了关于健全生态保护补偿机制的实施意见。根据该意见，风景名胜区等各类禁止开发区域的生态保护，要“积极争取国家补偿政策支持”。意见指出，“积极争取中央财政逐步加大对我省重点生态功能区的转移支付力度。积极争取中央预算内投资对我省重点生态功能区内的基础设施和基本公共服务设施建设予以倾斜。完善省以下转移支付制度，建立生态保护补偿资金投入机制，加大对省级重点生态功能区域的支持力度。”无独有偶。河北省人民政府办公厅于9月17日发布的关于健全生态保护补偿机制的实施意见也多次提及要积极争取中央支持。
4月28日，国务院办公厅发布的《关于健全生态保护补偿机制的意见》指出，健全世界文化自然遗产、国家级风景名胜区等各类禁止开发区域的生态保护补偿政策。
然而，与风景名胜区有关的“为何补、谁来补、补多少、怎么补”等基本问题，都没有明确答案或落实措施，苏杨认为，这种情况与中央相关文件的要求不相符合。在重点生态功能区转移支付制度的相关文件中明确风景名胜区的应享地位，使中央财政的既有补偿资金能顺应中央文件的要求，被用到对国家价值较大且在补偿资金上欠账最多的国家级风景名胜区，“如果明确了国家级风景名胜区在生态保护补偿机制的专项地位且形成中央、地方财政各尽其责的局面，国家级风景名胜区就能在加强保护、体现全民公益性方面再上台阶。”
而目前，各地各部门的政策规定较为分散和笼统，补偿方式尚在探索之中，生态补偿立法条件尚不成熟。于是，不少业内专家呼吁先由国务院颁布条例，待条件成熟后再制定法律。
后记：前述列入濒危名单的11处国家级风景名胜区在一年整改期内，均进行了不同程度整改工作。住房城乡建设部现现正组织验收，验收不合格者，将报请国务院撤销其国家级风景名胜区的“牌子”。（杨宏生）
来源：中国建设报
