风景名胜区综合执法难在哪儿（下）
泰山风景名胜区是国内首家实施相对集中行政处罚权的风景区。1998年，泰山景区第一次提出在景区开展综合执法的构想，研究了在泰山实施综合执法的初步意见。2004年，根据国务院授权和山东省政府批准，在省政府法制办、原省建设厅大力支持下，率先在国内风景区开展相对集中行政处罚权工作，组建了泰山管理行政执法局，并以市政府令明确相关事项，集中行使14大类538项行政处罚权，较好解决了多头执法、重复处罚、职责交叉、权责脱节等问题，实现了泰山风景区的集中统一管理，积累了在风景名胜资源管理领域开展这项工作的经验。
■“三个授权”和“五个创新”
在“三个需要、一个基础”保护资源的内在需要、集中统一管理的现实需要、依法行政的客观需要、和谐发展的重要基础认识的基础上，泰山风景名胜区进行了广泛深入的调研，以相对集中行政处罚权为切入点、以体制改革为突破口、以责权利统一为目标，分步实施了相对集中行政处罚权和管理体制的改革。2004年，经过多方论证、协商和省政府批准，终于将泰山景区内风景名胜、文物、林业园林、旅游、规划建设、土地、地质矿产、水文、安全、卫生、环境保护、物价、交通路政、公路交通14个领域的538项行政执法权，统一合并划归泰山管理部门行使，对泰山管理独立负责，以加强泰山的管理与保护，提高景区管理水平，实现遗产资源的可持续利用。
泰山相对集中行政处罚权工作取得三个授权：一是取得执法主体资格授权，解决了国内普遍存在的风景区管理机构执法主体的问题，摆脱了“想管管不了，不管又不行”的尴尬境地。二是取得了拆除续建部分等七项行政强制措施权的授权，解决了执法时效的问题，节约了执法时间和成本。三是取得了适用其他有关法律的授权，解决了多头执法、执法交叉的问题，有效弥补了景区内的执法真空。同时体现五个明显的创新点：一是领域上的创新，在以往城市开展此项工作的基础上，将相对集中行政处罚权引入风景区领域。二是集中内容上的创新，集中的行政处罚权在覆盖面、内容全面性、前瞻性等方面也较城市领域广。三是在行政检查权、行政处罚权和行政强制权的统一上实现创新，实质是行政执法权的高度统一。四是机构创新，采取一个机构、两块牌子，既解决了执法局的管辖问题，又把行政执法有效纳入了泰山管理的范畴。五是执法人员配备比例上的创新，根据景区实际，按管辖面积确定执法人员数量，既保证了执法效能，又做到了精简统一。
■“集中”后的变化
实施相对集中行政处罚权工作以来，泰山景区的保护管理状况呈现明显改观、执法环境明显好转、综合整治力度明显加大、旅游秩序明显规范、景区环境明显优化、执法质量和效果及队伍素质明显提高，不断推动泰山景区各项事业快速平稳发展，取得了大保护、大管理、大发展的显著成绩。
首先，体制机制得到进一步完善。科学发展必须有科学的管理体制和机制作支撑。执法体制改革后，新成立的执法局与泰山管委会合署办公，管委会主任兼执法局局长，从组织上把二者捆在一起，形成利益风险共同体，在泰山管理的宏观层面上实现了管理与执法的统一，最大程度地实现了景区内的统一管理。在此基础上，2004年底，泰安市对泰山管理体制作出重大调整，设立泰山景区党工委，授权泰山景区党工委、管委会代表市委、市政府对泰山景区范围内的经济、行政、社会事务实行统一领导和管理。通过改革，泰山较好地实现了管理体制与依法行政的衔接，在实现责权利相统一的基础上，强化了集中统一管理职能，为依法行政搭建了坚实的平台。2009年，为强化景区管理权威，省政府批准泰山风景名胜区管理委员会为副厅级机构。景区迅速按照“决策目标、执行责任、考核监督”三大体系建设要求，实施机关机构、管理与经营分开、基层管理模式三项改革，构建起设置科学、权责分明、运转高效的“管理、服务、执法、经营”四大系统；按照“区域统一管理、条块结合、条条集中、块块强化”的原则，着力构建主体惟一、专防结合、监督有力的行政执法体系，夯实了与体制改革相配套的管理机制。责权利相统一、保护管理发展相统一的改革，为泰山景区事业提供了强有力的体制保障，持续注入动力和活力。
其次，资源保护得到有力强化。泰山景区提出确保森林安全、文物古建安全、旅游安全、生产安全、遗产资源安全和社会和谐稳定“六个确保”的工作目标，凭借相对集中行政处罚权的优势，依法强化了景区的资源保护。一是依据相对集中行政处罚权的基本要求，健全了资源保护的规章制度，坚持“管理为主、执法保障”的原则，用制度规范管理，用处罚打击少数。二是整合资源保护的执法力量，建立起以执法局为主，景区公安、森林公安和文物、林业、地质、检疫为辅的资源保护队伍。三是依法严厉打击破坏资源的行为，加强森林、文物的防火、防盗、防破坏工作，严厉打击破坏景区资源的违法行为，依法规范了土地管理秩序。四是加大保护投入力度，十年来累计投资9600多万元，连续实施480多项较大规模的基础设施保护维修改造工程。五是大力实施森林健康、有害生物防控、森林火险区治理等项目，对森林资源实施全方位监控，为列入世界遗产名录的23株古树名木及其他1.8万余株古树名木建档立案，定点定向保护，有效确保森林无火灾、无虫灾。六是全面完成10处病险水库的除险加固，并与景观改造相结合，实现了安全与景观提升双赢。七是全面强化安全生产、食品卫生、道路交通、危石险段动态检查、排查与治理，建立健全应急救援体系，组建应急救援大队，有效应对各类突发事件。
最后，软硬环境得到全面提升。以人为本、以游客为本是风景区软硬环境提升的重要出发点和落脚点。泰山景区充分发挥集中统一的管理体制和综合执法的依法行政优势，大力实施“软硬件环境双提升”工程。一是坚持严格规划环境提升，编制完善涵盖景区保护管理发展的各项总体规划和详细规划，制定出台规范性文件，严格依据规划实施管理，自下而上建立四级审批程序、五级责任体系，把违法违章建设控制在萌芽状态。二是坚持综合整治环境提升，强力拆除历史遗留的违法建筑，清理各类不规范广告牌匾，严厉打击污染环境、扰乱旅游秩序的行为。三是坚持设施改善环境提升，先后建设完善游人中心、投诉中心、投诉站和医疗救助站，对厕所和排污设施进行全面改造，全面制作更新了符合国际标准的信息展示牌、警示牌、导引牌和公共信息符号标志标牌，提升了景观质量。（中国风景名胜区协会秘书处课题组）
来源：中国建设报
