风景名胜区综合执法难在哪儿（上）
《风景名胜区条例》（以下简称《条例》）自2006年9月经国务院第149次常务会议通过并公布以来，我国风景名胜区的管理、保护和资源利用得到很大提升，朝着科学规划、统一管理、严格保护和永续利用的方向不断迈进，但依然面临诸多问题，景区综合执法便是其中不容忽视且不容乐观的一点，目前主要存在三方面的问题。首先，风景名胜区执法主体不明确、管理体制不顺，对依法行政产生了局限性。除了政府派出机构外，目前多数风景区的管理机构是政府职能部门，但毕竟不是一级政府而只是职能单位。让职能单位去承担民政、建设、规划、土地、司法、财政、教育等各方面的政府行政管理、行政处罚职能，处理相当于政府需要管理的方方面面的事情是不合法的。虽然《条例》规定，“风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作”，而一旦被管理者不服从管理、执法手段又不能到位，必然造成混乱局面。
其次，部分风景名胜区会出现城市管理综合执法与景区管理工作的职责交叉问题，执法主体、执法种类、执法范围、执法权限、执法区域也需要调整，存在条块分割、多头执法、多重处罚的现象。
最后，风景名胜区执法缺乏具体的规章依据，进而导致无权执法。除了国务院颁布的《条例》外，大多数省（自治区、直辖市）都制定了地方性的法规和规章，规范指导当地风景名胜区的行政管理、规划建设、资源保护和旅游服务。风景名胜区行业与其他行业一样，都存在立法规章制度滞后的问题，但较其他行业更为突出。尽管世界遗产保护公约和风景名胜区保护管理的实践迫切需要指导性强、操作性强的法律法规规章，但实践中，上级部门争取立法难的问题仍比较突出。同时，如果这些法律法规不整合、不理清，在实际执法时仍会面临无权执法的问题。
值得借鉴的综合执法模式
武当山模式
国务院颁布《条例》九年来，武当山景区管理部门严格按照《条例》规定并遵照《湖北省武当山风景名胜区管理办法》，完善景区综合执法，取得了良好的效果。
一是及时修订完善并强化执法措施。1998年，湖北省政府常务会议审议通过并发布《湖北省武当山风景名胜区管理办法》（湖北省人民政府令第149号，以下简称《管理办法》）。2008年，省政府对其进行修改，并于12月1日起施行。
风景名胜区要想在综合执法方面取得成就，要有优秀的管理体制做保障。修改后的《管理办法》赋予了武当山旅游经济特区管理委员会（以下简称“特区管委会”）在所辖行政区划范围内行使县级人民政府的管理职权，负责风景区的保护、管理、开发、利用、规划和建设。特区管委会内设的景区管理职能部门具体负责一、二级保护范围内风景区（以下简称“核心景区”）的统一管理工作。特区管委会内设的其他职能部门受特区管委会统一领导，业务接受上级主管部门指导，依照法律、法规、规章的规定开展工作，按照垂直管理原则设立派出机构，接受上级主管部门的领导。
同时，《管理办法》严格控制风景区内的经营服务网点的总体容量。核心景区内的经营服务网点由特区管委会根据风景区规划统一规划布局，并与周围景物、景观相协调。工商行政主管部门在核发营业执照时，执行核心景区经营服务网点规划。此外，《管理办法》进一步完善了处罚措施。在风景区内从事经营活动的单位或个人，在指定地点、区域内依法经营，禁止擅自搭棚、摆摊设点、扩面经营或出店经营。对于存放易燃易爆物品、强行揽客、强买强卖、欺行霸市、哄抬物价等行为，《管理办法》也做出了明确的处罚规定。
武当山景区成立景区综合执法大队，按照特区两委赋予的管理权限，全面负责景区的开发、建设和管理，将安全责任落实到每个人，并颁布《景区服务管理工作质化量化目标管理责任书》和《景区服务管理工作质化量化考核细则》。其中，景区执法大队划分为八个目标管理区域，全面覆盖景区各点，综合执法无死角，努力建设成为“班子协调好、队容风纪好、内务管理好、执行能力好、综合素质好”的执法队伍。景区综合执法大队从市场秩序、景区环境、行政执法、资源保护、游客服务、景区安全六方面进行综合管理，并对全景区实行划片分片、分段管理，将管理人员进行“三定”（定岗、定人、定责），做到每个岗位都有三顶帽子，即：红帽子（执法员）、黄帽子（保洁员）和绿帽子（护林员），实行三顶帽子相互监督、齐抓共管，使每个岗位都有责任、有动力、有压力，力争把每个责任区打造成和谐区、文明区、示范区。同时，景区要求全体管理人员“进村入户、包户到人”，深入到群众和经营户家中，向其发放《护林防火责任书》、《致景区群众的一封信》以及安全生产、紧急避险、反邪教等宣传资料，强化景区管理的覆盖面和影响面。与此同时，景区综合执法大队落实游客服务、景区管理、资源保护“三责”，开展培育文明户、推动中间户、带动后进户、帮扶困难户和服务百万游客、帮扶千名群众、引导百名经营户的“一区四户”活动。
此外，《景区服务管理工作质化量化考核细则》中综合执法工作比重最大，涵盖景区秩序、综合整治、环境卫生、资源保护、公共设施、游客服务、重大接待、督办工作八方面，对景区执法人员的职责进行了细化，并设立严格的考核监督机制，确保综合执法依法有序进行。日渐优化的管理体制、力度到位的综合执法，促进武当山旅游经济特区的稳定、和谐。武当山景区也正因此向着“世界知名、国际一流”风景区的目标大踏步前进。（中国风景名胜区协会秘书处课题组）
来源：中国建设报
