陈华元：加快政府与社会资本合作立法
全国人大代表、中建三局董事长陈华元
加快政府与社会资本合作立法
随着近年来我国整体经济形势的发展需要以及政府经济政策的有力支持，PPP模式在我国公共基础建设领域的应用范围不断扩大。为了保障PPP项目各参与方的合法权益以及PPP项目的有序进行，国家相关部门针对PPP模式制定了一系列相关规章和制度，这些规章制度为我国的PPP制度框架奠定了基础。
但从一些媒体报道和相关部门的统计数据来看，被相关部门列为推介、示范的2762个PPP项目，拟投资额达4.95万亿元，但签约率仅为20%左右。PPP项目落地情况不理想，不能满足当前大量民生工程、公共设施、基础设施项目的建设需求，既影响了国民生活的便利和满意程度，也不利于当前国家经济的发展。这一现象说明，在PPP模式快速发展的当下，现有规章制度存在缺陷和不足，不能很好地支撑PPP模式推广和发展，需要制定更为贴合PPP模式发展现状的法律来进行规范和支撑。
同时，PPP项目落地难反映了项目机制设置缺失。主要有4个方面：一是风险分担机制不完善。目前，国内PPP项目经常是投资人要承担最低保证供应量、政府迟延支付、法律变更的风险，而政府却反而承担了项目不能完工建设、停运的风险。有的地方政府甚至认为，PPP就是政府不承担任何风险，风险全部由社会资本方来承担。二是目前通行的PPP项目融资主要由PPP项目的母公司通过信用贷款、担保等方式从金融机构进行融资，模式单一，使得PPP项目资金来源受限，阻碍了PPP项目的快速发展。三是适用PPP项目的采购机制缺失。目前，明确规定适用于PPP项目的采购方式有5种：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。从目前的法律及法规条文来看，政策明显更倾向于招标方式，但无论对于哪种采购方式都缺乏细节性的指导规则。四是财政补贴缺乏统一性规定。关于政府与社会资本合作中各个文件均规定了对项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，地方各级财政部门可给予适当补贴，并分类纳入同级政府预算。但对如何补贴、决定补贴的主体和程序规定并不明确。
当前，现行的规章及制度效力层次低下，多为国务院或地方性行政法规、部门规章，尚未上升到国家法律层面。这一现状导致如下问题：一部分文件之间存在规定和要求不一致的现象，甚至部分文件对PPP模式的称谓和内涵、项目所有权的转移与归属、税务的征收等方面相互矛盾；中央和地方政府缺乏相关项目的一站式立项、评估和审批机构，致使各地各部门各自为政，重复或交叉审批，效率低下，甚至出现管理与监管的缺位现象。
此外，规章及制度对相关问题界定不明确。首先，项目的争议解决机制未达成共识。在PPP项目中，政府承担了规则的制定者与执行者、公共服务的采购者和提供者、公共服务的监管者3种角色，本身处于强势地位。而PPP项目又兼具民事合同和行政合同的双重特征，一旦发生争议，对于采取何种解决方式也存在不同认识，直接影响到投资者信心。其次，政府方项目实施机构不明确。现有规章及制度分别规定有地方财政部门会同行业主管部门实施、设立政府和社会资本合作中心实施、按照地方政府相关要求授权相关部门实施等不同的方式，亟待统一。
因此建议：政府与社会资本合作中应秉承公开、公平、公正，保护各方合法权益，坚持合作各方共享收益、共担风险的原则；明确政府与社会资本合作项目程序，以保障政府和社会资本后续高效有序地协调和开展项目建设；构建政府与社会资本合作项目合同体系，强调诚实信用原则，强化合同对政府、社会资本方及其他合作各方的约束力；明确政府与社会资本合作适用法律及争议解决的途径和方式，一方面要确保合作各方在争议解决过程中，应当继续履行合同义务，保证公共产品或公共服务的持续性和稳定性，另一方面提高社会资本信心，推动PPP项目的落地和发展。
来源：中国建设报
