关于城镇环卫保洁调研与思考
本网讯 随着经济社会的发展，人们对居住环境提出了更高要求，2014年，借助“洁美家园”活动开展契机，曾都区4个城镇创新环境卫生管理机制，打破“一把扫帚干到底”的旧模式，通过公开招标，将城镇区域内的垃圾清扫转运工作外包给保洁公司，形成“政府主导、各司其职、合同管理、动态监督、严格考核、奖惩约束”的政府购买服务长效机制。通过服务外包，城镇环境卫生管理服务档次明显提升，环境卫生状况得到有效改善。
主要做法
一是签订合同，设岗定责，保洁队伍招聘到位。经过公开招标，镇政府将镇区环卫事务全部移交给保洁公司，由保洁公司对外统一发布保洁员招聘公告，对保洁员实施竞争上岗，严格保洁员入口管理，力求招聘一批扫的勤、干的好、用的上、靠的住、留的下的保洁队伍。人员招聘后，保洁公司对环卫工人设岗定责，给每名保洁员划定“责任田”，同时组织对员工进行必要的技能、安全、消防等方面知识培训，保证作业人员及环卫车辆安全。
二是明晰责权，自主经营，市场化运作到位。政府作为城镇环卫服务的购买方，需要为保洁公司正常开展工作提供各项保障，包括按合同支付环卫服务费用和提供环卫工具等，同时对保洁公司进行量化考核和监督检查。保洁公司在人员聘用安排、工资福利待遇、经营管理上具有充分的自主权，但必须严格履行按时按质完成保洁任务、保障工作人员安全、保障垃圾清运设备完好等责任。
三是加大投入，改善条件，基础设施配备到位。服务外包后，政府在城镇环卫治理中实施管办分离，由前台走向幕后，由主角转为配角，由管理者变为服务者，重点为保洁公司展开工作提供支撑。同时，为适应市场化运作需求，各镇政府均加大投入购买环卫设备，无偿提供给保洁公司使用，在集镇区域配齐配足垃圾池和垃圾桶，方便环卫公司收集转运，向其提供水、电等基础设施保障，并负责门前四包、违法占道等非环卫考核项目管理。
四是划定范围，严格标准，清扫保洁覆盖到位。各镇政府均与保洁公司签订环卫作业市场化合同，明确环卫服务内容，如洛阳镇明确规定保洁公司要负责集镇区域内机动车道、非机动车道、人行道的日间无间隙清扫保洁、垃圾清运；农贸市场、公共厕所及河道、绿化带的定时清理保洁等，保证清扫保洁全面覆盖、不留死角、没有盲区。在合同中对保洁质量做到高标准、严要求，始终做到“三净三无”（车行道净、人行道净、公共场地净，无纸屑、无杂物、无瓜皮果核）。
五是控制成本，加强核算，财务经费管理到位。保洁公司必须使用政府提供的收费票据，严格按照收费许可标准收费，所收环卫费用必须及时足额纳入财政专用账户，支出票据参照政府财务制度进行审核，不得突击支出、不得白条抵库，做好成本核算，严控各项开支。政府按时支付保洁公司固定的卫生保洁和管理承包费用，拨付按照考核情况确定的可变费用，强化核算保洁总费用。
六是严明奖惩，强化巡查，考核监管落实到位。各镇政府均制作《环卫作业考核评分细则》，对保洁公司实行百分量化考核，考核分低于一定分数，政府按比例降减承包费用，考核分高于一定分数，提高拨付可变费用，充分调动保洁公司的积极性。在费用支付方面实行按月支付或按季支付，为考核奖惩预留弹性空间。
存在的问题
一是市场化不彻底，产业基础发展不强。目前，曾都区集镇环卫外包都由各镇自行组织，环卫市场容量较小，不能产生规模效应，很难吸引信誉好、专业强的保洁公司进驻镇区。加上行政割裂因素影响，导致各集镇环卫外包中标者多为本镇衍生的小企业，缺乏专业工具和专业人才，环卫效果差强人意。由于市场化不彻底，各保洁公司环卫工具都由政府免费提供使用，既增加了政府的财政负担，又可能因车辆维修等出现新的隐患矛盾。
二是没有建立多元化投资体制，资金缺口依然较大。政府购买环卫保洁必须支付给服务提供者与保洁成本相适应的价值和价格，但由于缺乏科学的成本测算，政府难以获悉保洁公司正常运转的各项费用，在公开招标过程中采用价低者得，极易造成隐患。一旦保洁公司因政府投入不足遇资金缺口，势必会采取压缩成本的做法，招聘廉价的农村劳动力，以原始的方式支撑环卫作业，结果是保洁人员利益受损，环卫作业质量下降。同时政府需全面完善镇区环卫设施，新建垃圾池、中转站，购置垃圾桶、清运车，在无上级资金配套的情况下，政府投入可能后期难以为继。
几点启示
一是适应市场发展需要，政府购买服务成为趋势。随着居民生活水平日益提高，人们对环境卫生质量的要求越来越高，对优质的环卫管理服务需求正在增大，花钱买服务逐渐成为许多人一种自觉的消费意愿。而城镇面积不断增大、农村人口不断涌入等现象必然导致城镇面临较大的环境承载压力，也考验着基层政府提供公共服务的能力和水平。因此，通过引入市场竞争机制，使环卫事业产业化、管理经营方式多样化，既减轻政府管理负担，又能增加产出效果，使环卫发展空间更大，更具活力，同时，这一新的运作模式也可为政府购买其他公共服务提供借鉴。
二是明确服务内容，提高环卫质量。通过合同契约，保洁公司服务范围及内容更为明确，服务质量标准及作业时间也更为清晰。如府河镇将原来每天只有一次的垃圾收运变为实行巡回收集和车辆定时定段收集运输，洛阳镇实行了双班保洁制，保洁时间大为延长，万店镇明确中心集镇和塔儿湾商贸区都为外包区域，坚持做到保洁服务不留死角，服务项目得到细化，服务内容得到明确，促使保洁公司权责对等，有效提高环卫质量。
三是实施管办分离，政府角色清晰明确。传统环卫体制中，镇政府既是“婆婆”，又是“媳妇”，既要当“裁判员”，又要当“运动员”，但由于面临工作人员少、专业知识缺乏等客观因素制约，“繁忙政府”始终不能变为“有为政府”。通过“管办分离”，政府可以从繁忙的组织、实施职能中抽身而出，专业负责考核和监管，克服了环境治理考核精力不足、量化不细、效果不好的弊端，真正把“扫帚”交给了市场。
四是破解人事管理难题，提高环卫工作效率。以前，城镇环境卫生管理全由各镇村镇服务中心负责，受传统体制影响，“环卫工人只进不出”、“干好干坏一个样”、“平时闲得慌、检查累得慌”等现象非常突出，“管办合一、一手包办”的计划经济式运作模式困境日益显现。通过市场化运作，保洁公司没有传统人员包袱束缚，可以招聘符合企业需求人才。通过在内部实行严格的奖惩制度，既能有效约束员工行为，又可提高员工工作积极性，如府河镇在实行环卫承包作业后，清扫保洁人员年收入在12000-13000元，比以前高出2000-4000元，员工的积极性得到极大提高，环卫质量明显改善。
五是增加环卫市场容量，产业链条得到优化。实行环卫市场化改革后，传统的环卫市场要素将得到重新配置，必将引进更多的投资主体和更加多样化的经营方式，有效增加环卫行业的人力、物力、财力。通过长时间的市场化运作，可以使保洁各环节加强沟通交流，建立“垃圾清扫——垃圾清运——垃圾处理——资源回收利用”产业链条，形成环卫市场化产业体系，最终实现整体联动效益，为以后进行的乡村垃圾处置清运提供了坚实支撑，为破解“垃圾围镇”提供可能。
对策和建议
一是加大资金投入，保障环卫市场化正常运转。资金是环卫市场化改革的强心剂，是环卫市场化运作模式持续发展的源泉。随着城镇化的快速发展和居民对环境要求的不断提高，要确保环卫事业的健康发展和集镇环境卫生水平的提高，就必须加大环卫资金投入。如果环卫市场化仅仅只以减人、减支为主要改革目的，那么必然会导致集镇环卫服务能力、服务范围、服务质量的下降和萎缩。要通过“上级拨一点、集镇筹一点”等方式加大资金投入，建立与环卫事业发展相匹配的经费增长制度，由传统的“以钱养人”变为现在的“费随事转”，保障环卫市场化正常运转。
二是找准角色定位，促使考核监管科学合理。集镇环卫市场化运作只是“服务”外包，并不是“责任”外包，在城乡一体化发展的大背景下，政府的“裁判员”角色将更加重要。镇政府应制定更加科学详细的考核细则，加强日常监管，及时了解掌握镇区的垃圾清运、转运、环卫设施建设进度等工作。考核情况要严格与保洁公司费用拨付、保洁人员工资奖金相挂钩，防止懒、散、虚、浮情况的出现。
三是健全环卫市场运行体系，确保环卫事业持续健康发展。加大政府统筹力度，把环卫市场化运作从镇一级上升到区级层面，增大环卫市场容量，放大市场化示范效应，改变各镇“单打独斗”的混乱局面。建立从业人员资格认定和企业的资质认定体系，设置一定的市场准入条件，让信誉好、资金充足、设备良好、操作规范、有一定规模的正规企业获取投标资格，逐出一部分不规范的小企业，避免市场过度细分，减少恶性竞争，提高市场的规模效益，促进行业的有序竞争和健康发展。
