关于《荆门市城市管理条例（草案）》的说明
关于《荆门市城市管理条例（草案）》的说明
——2016年4月26日在荆门市第八届人民代表大会常务委员会第三十三次会议上
市政府副秘书长、市城市管理局局长刘振军
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，向市八届人大常委会第三十三次会议作《荆门市城市管理条例（草案）》的说明。
一、制定《条例》的必要性
城市管理水平影响着广大市民的生活质量，关系到社会的和谐稳定，直接体现了城市的文明程度。随着经济社会的发展，城市管理范围越来越广，内容越来越丰富，人民群众对城市管理的要求也越来越高。2010年10月，经省政府批复，我市正式开展相对集中行政处罚权工作。由于城市管理没有上位法，一直是借法执法，在执法过程中遇到诸多矛盾和问题，如执法主体地位不明、执法依据不够、执法手段有限、部门之间职责不清，违法建设、占道经营、交通拥堵、无序停车等城市管理“顽疾”屡禁不止。同时，城市管理过程中出现的一些新现象、新情况，还缺乏相应的管理规范，原有的管理手段已不能适应实际工作的需要，如城市扬尘污染治理、餐厨垃圾收集处理等领域存在“执法管理空白”，急需出台相应的法规制度加以规范。
党的十八届四中全会提出“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”，十二届全国人大常委会第十次会议决定“在设区的城市开展立法工作”。2015年4月17日，市委书记别必雄在调研城市管理工作时提出要把城市管理立法作为赋予我市立法权后的第一项工作。7月31日，省十二届人大常委会第十六次会议决定，从2016年元月1日起，荆门等12个设区的市、州开始制定地方性法规，在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面依法行使地方立法权。12月24日，中共中央、国务院印发了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》。为建立科学高效的城管执法体制，全面提升城市综合管理水平，制定《条例》迫在眉睫，也十分必要。
二、制定《条例（草案）》的依据
制定《条例（草案）》主要依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市道路管理条例》、《城市绿化条例》及《湖北省城市建设监察条例》、《湖北省城市市容和环境卫生管理条例》、《湖北省城市绿化实施办法》，并借鉴了武汉、长沙、南京、淮南、包头、鞍山等地的城市管理立法经验。
此外，制定《条例（草案）》过程中还贯彻了中共中央国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发[2015]37号，以下简称中央《意见》）、省人民政府《关于荆门市开展相对集中处罚权工作的批复》（鄂政函[2010]316号，以下简称《批复》）、中共荆门市委荆门市人民政府《关于深化荆门中心城区城市管理体制机制改革全面提升城市综合管理水平的意见》（荆发[2015]20号）精神。
三、制定《条例（草案）》的形成过程
2015年9月，市人大、市政府法制办和市城管局成立立法工作专班，启动城市管理立法调研和起草工作。9月至10月，立法专班对我市城市管理现状进行了全面细致的调研，初步理清了城市管理中存在的问题，听取了城市管理人员和市民对城市管理的意见和建议，并赴外地进行了考察学习。在此基础上，市人大进行了立法项目评估论证，将《荆门市城市管理条例》纳入市人大常委会2016年立法计划，于12月正式启动《条例（草案）》的起草工作。
12月27日，市城管局起草完成了《荆门市城市管理条例》（代拟稿）。市政府法制办在初步审查修改后于2016年1月21日在《荆门日报》、《荆门晚报》、市政府网站上刊发《条例》（征求意见稿）全文，向社会公开征求意见。1月28日至29日，分别与住建、公安、交通运输、环保、规划、园林等部门就《条例》（征求意见稿）有关内容进行了沟通协商。3月9日，召开立法座谈会，征求东宝区、荆门高新区·掇刀区、漳河新区及法院、检察院、发改委、交通运输局、环保局、园林局等33个单位意见。3月22日，召开立法专家论证会，市委党校副校长、教授张旭平，东宝区法院行政庭庭长叶根旺，兴联律师事务所律师缪昆等10名专家对《条例》（征求意见稿）提出了意见、建议，并就设定的行政强制和行政处罚条款进行论证。3月24日，再次征求区政府（管委会）和市直有关部门的意见，并将《条例》（征求意见稿）送市政府领导和市政府办公室党组成员审阅，先后十易其稿，2016年4月2日，经市八届人民政府第107次常务会议审议通过，形成了提请本次市人大常委会审议的《条例（草案）》。
四、《条例（草案）》主要内容及相关问题的说明
《条例（草案）》共设6章65条，除总则和附则外，还包括城市管理事项、城市管理综合执法、监督与保障、法律责任等内容。
（一）关于适用范围和管理事项
《条例（草案）》规定适用的地域范围为本市中心城区主城区，具体为北到北三环、南到官堰湖南路、西到西三环、东到襄荆高速公路。县、市经市人民政府依法批准后可参照执行。
《条例（草案）》对专项规划编制、基础设施管护、空间秩序管理、城市环境治理、道路交通管理等5个方面24项城市管理事项作出了规定。对上位法已有明确规定或我市已有相关规定的内容如市容环境卫生、农贸市场管理等，《条例（草案）》不再重复规定；对上位法未作规范或者虽有规范，但措施不足、力度不够的部分管理内容，在法规的立法权限范围内作出相关创设性规定，明确了法律责任，增强操作性，如结合荆门实际，规范了对城区河道、渠道的管理；对没有上位法依据，拟另行制定法规或政府规章的相关事项，《条例（草案）》预留了接口，如城市管线管护、餐厨垃圾管理。
（二）关于相对集中行政处罚权范围
2010年，省政府批复我市在市容环境卫生管理、城市规划管理、市政管理、城市绿化管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理等七个方面集中行使法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。目前，城市管理部门实际行使了市容环境卫生、城市规划、环境保护、工商行政等四个方面相关的行政处罚权；园林绿化管理的行政处罚权仍由园林部门行使；市政管理方面道路占用的行政处罚权已交由城市管理部门行使，道路挖掘的行政处罚权仍由住建部门行使；公安交通管理中对侵占城市道路行为的行政处罚权仍由公安部门行使。
中央《意见》进一步明确了综合执法的具体范围，较《批复》增加了住房城乡建设领域、水务管理、食品药品监管等方面的内容，对《批复》七个方面事项的具体内容也有了扩大。目前，我省还未出台具体的实施方案，因此，《条例（草案）》中未将扩大的综合执法范围写入，而是将《批复》确定的除侵占城市道路行政处罚权以外的其他六个方面的内容纳入相对集中处罚权的范围。鉴于公安部门对侵占城市道路行为有完善的执法措施和处罚系统，建议将该处罚权继续保留在公安部门。根据我市城管体制改革方案，这些行政处罚权将由市城管部门下放到区城管部门行使。同时，《条例（草案）》对未纳入的事项采取了技术处理，预留了接口，如第三十五条第二款规定：“上述范围以外与城市管理密切相关的事项，需要集中行使的行政处罚权及相应的行政强制权，由市人民政府依法确定。”
（三）关于行政强制措施
根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物和扣押财物两类行政强制措施。《条例（草案）》对出店占道经营、散装货物运输车辆抛撒、车辆无序停放等三类城市管理“顽疾”设定了行政强制措施。对占道经营、出店经营行为拒不改正的，可以扣押违法经营的工具和物品；对不按规定使用专用运输车辆运输或者未密闭运输，造成泄露、遗撒及污染路面，拒不改正的，可以扣押车辆至指定场所；对违法停放（含临时停放）机动车，机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，不妨碍交通的，可以锁定机动车车轮，并处100元罚款。
（四）关于创设行政处罚
根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，地方性法规可以设定警告、罚款、没收违法所得、责令停产停业和暂扣或者吊销许可证、暂扣执照等五种行政处罚。《条例（草案）》对上位法没有规定行政处罚的管理事项，设置了警告、罚款和责令停业的行政处罚，如：不按规定开启和关闭景观照明设施的行政处罚；使用摩托车、残疾人专用机动车、电动自行车从事载客营运的行政处罚等。罚款数额为20元至10万元不等，标准主要根据违法行为性质、危害后果确定，并参考和借鉴了武汉、长沙等城市相关规定。对同一类行为的罚款数额标准幅度一般不超过10倍，对处罚的自由裁量将另行规范。
以上说明和条例草案，请予审议。
来源：荆门日报
