建立国家公园体制的思考（下）
（二）我国自然和文化遗产保护体系现状
按照世界自然保护联盟的定义，国家公园是自然和文化资源保护体系的一部分。我国现有的自然和文化遗产保护体系主要可分为4种类型：风景名胜区、自然保护区、文物保护单位和世界遗产。此外，还有部门批准的国家森林公园、国家地质公园、国家湿地公园、城市湿地公园、水利风景区等。这些自然和文化遗产的管理和保护工作分散在国家十余个部门，条块分明，且很多保护地同时挂多块牌子，相互重叠，既是自然保护区又是风景名胜区，具体管理者选择有利于自己的方式进行管理，极易形成事实上的管理缺失和重复管理。同时，由于缺乏足额有效的资金投入，各保护地必须通过经营收入补贴保护和管理经费，既是管理者又是经营者，造成旅游开发强度过大等问题。另外，保护地因土地涉及的拆迁、征用和使用等问题与周边地区居民矛盾十分尖锐，对保护地管理造成很大阻力。正因为自然和文化遗产保护地管理体系的复杂，研究建立国家公园体制主要是要在顶层设计中考虑解决好以下关系，即自然资源所有权与行政管理权的关系，资源保护与旅游发展的关系，中央政府与地方政府的关系，国家公园土地与周边土地的关系，不同政府部门间的关系，立法机构、行政机构和民间团体的关系，管理者和经营者的关系，国家公园管理机构和民间团体、地区居民的关系。
（三）我国建立国家公园的实现路径与体制模式
国家公园体制的建立从目前情况看，有两种途径：一是搁置争议和矛盾，在现有体系的基础上“床上叠床”，单独建立国家公园制度。制定国家公园法规条例，明确标准和管理体制，先行将原有和新申请建立的国家公园进行规范管理，逐步将符合标准的已建立的其他保护区域和类型有选择地纳入。这条路相对容易但不能解决我国自然保护地管理中的深层次矛盾。二是全面理顺自然和文化遗产保护地管理体制的前提下，建立国家公园制度。这条路极为艰难，需要国家强有力的推动和支持，首先要进行完整的顶层设计，突破现有体制机制弊端进行深入改革，若能成功彻底解决自然和文化遗产保护地管理体系中多头管理的局面，就可为国家长久的生态安全和生态文明建设奠定坚实体制基础。
不论选择上述哪种路径，国家公园的体制模式都必须研究建立，就目前来看应遵循“明确目标定位、突破权属和行政隶属关系、分步实施、分级管理”的原则开展工作，将近期工作和长远目标有机结合，既推进国家公园建设，又为理顺自然和文化遗产保护地管理体制创造条件。对此，就建立国家公园体制提出以下认识：
一是中央主导，立法先行。突破条块分割，由中央主导整合现有自然和文化遗产保护地的管理机构和职能，设立或指定明确专门机构，先行制定法规条例，明确国家公园的性质定位和标准规范，保证国家公园建设在严格指导和管理规范下有序开展。
二是明确权属，分级管理。鉴于国家公园公共产品的属性，其土地及自然资源应当国家所有、全民所有。按国家自然资源资产产权改革的思路，明确国家公园区域内自然资源资产的所有权人，由国家授权国家公园管理机构代行自然资产的占有权、使用权、收益权和处置权，落实好自然资源的归属管理和用途管制。根据我国目前申请建立国家公园区域的自然资源资产的权属状况和行政管理，实际可分为中央直接管理的国家公园和委托省级政府管理的国家公园两种层级，但管理目标、标准和规范必须一致，责权利明确。
三是管用分离，公平受益。将管理权与经营权分离，各国家公园管理局向上级管理主体负责，以提供严格的资源保护和公共服务等为职责。具体项目经营权由公园管理局向有资格的社会企业和个人进行招标，实行特许经营，特许经营权出让收入上缴上级财政，与国家公园管理机构无关。国家公园区域周边的旅游开发和园内的适度开发完全按市场化配置资源的原则，面向社会公平公开招标经营，实现国家公园对周边地区经济的有力拉动，也使周边居民在发展保护事业和旅游开发中受益。
四是各方监督，永续利用。在管理与经营权分离的基础上，建立由社会民众、区域群众、上级管理主体、所在地政府和公园管理局等各方利益相关者共同组成的监督体系，形成联席会议制度，对涉及资源利用和区域民众利益等重大相关问题进行协商管理，保证生态环境的严格保护、资源的合理利用和公园的永续利用。（朱春全）
来源：中国建设报
