执法中，城管与警察的互通融合
十八届四中全会明确提出，要形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。而城市管理执法的法治化改革又该如何前行？笔者认为，走警察化道路不失为一种方向。
警察与城管的天然联系
人员不足，同病相怜。目前我国警力紧张，警察绝对数太少，中国目前的警力和人口比大约在万分之十一到十二，而国际平均数字是万分之三十左右；在城市，警力与城市人口的比例西方平均为1：300，而我国许多地方是1：1250。城管方面，根据住房和城乡建设部《城镇市容环境卫生劳动定额》规定：“市容环境卫生监察、执法人员的定员数按照城市人口的万分之三至万分之五”配备。而多数城市管理执法的配备都在万分之二以下，这还没有算入城市每天的流动人口。警察与城管，均承担着繁重又繁琐的任务，因人员不足，行政执法的精细化受到影响；因人员不足，所聘用的协警、协管员在工作中自身容易出现问题。
纵观中外，实为同门。在世界各国的城市管理工作中，明确设立“城管”建制的，仅有中国，很多国家的城市管理工作由警察承担。在纽约、伦敦、东京、新加坡等城市，既无城管局，也无城管执法队，城市管理职能统一由警察行使。警察不仅管刑事、治安，也管乱摆卖、乱丢垃圾、乱停靠、公共场所插队、乞讨、流浪及违法建设等城市管理方面的违法行为。在法国，由市政府管辖的市政警察负责维持市场秩序，保障购物安全并监督公共卫生。针对乱摆摊的行为，法国政府2011年3月14日颁布的规章规定，无照摊贩可以被处以6个月的监禁以及高达3750欧元的罚款。当商贩整体上造成扰民、阻塞交通的时候，警察有权力将商贩带走，并对其携带的商品依法进行处置。
究其本质，相融相通。警察是为了保护公共安全，城管是为了保障城市秩序，两者在工作本质上都是以创造安定、有序的社会环境来服务社会与群众，其工作内容都与百姓日常生活息息相关。但由于城管没有统一队伍、统一服装、统一身份、统一有效的执法措施，在执法过程中逐渐变得迷茫。全国城管人的普遍心理，是渴望建立统一规范的组织，改变城管的自身境况；是渴望制订统一的制服和车辆，在奉献青春与才华的时候找到归属感。而对于全国各地城管局长来说，也都渴望有“娘家”的感觉。据笔者了解，全国很多地方的城管队伍，都在积极探索把城市管理好、减少执法摩擦、让城管真正走向法治化的良策。
城管法制化、警察化的可行性
融合力量，互为补充。城管工作需要每日巡查，需要取证调查，他们经常深入沿街店面、社区居民家中，在一个辖区工作过几年的执法人员对当地的人员构成、区域特点、甚至是一些家庭的人员组成、性格趋向都非常了解。对于一些危害公共安全的案件，完全可以提供有效信息和协查帮助。目前，各地建立的“天网”监控系统，基本实现了对市区主要街道、车站、隧道、医院等重点部位24小时监控，这些也为城市管理提供了坚强后盾。城市管理在向数字化迈进的过程中，如果借助现有的监控系统，或将警察与城管的信息平台进行融合，无疑将会起到使国家行政资源减少浪费、发挥功效应用最大化的作用。
法治改革，推动发展。经过几十年的探索与发展，我国的警察制度与体系建设已相对成熟和完善。“将城市管理类的部分行政处罚权集中到公安机关，由警察队伍行使城管执法权”，这种观点目前虽然存在一些争议，但也不失为城管执法主体转型的一种发展方向，也是执法体系法治化的大胆探索。以四川省绵阳市为例：在日常城市管理中，公安巡警为城管执法主体。巡警执法按照《警察法》、《绵阳市人民警察巡查条例》的有关要求，对片区内治安、市容环境、市政排水、噪音、犬类管理等违法行为进行综合管理。警察队伍拥有法定身份、强制权力，因而群众认可并服从巡警的管理。绵阳城区街头见警率是同类城市的4～5倍，“两抢”、扒窃等违法犯罪发案率几乎为零，110接警更是便捷快速，很少发现乱张贴、乱摆卖、乱涂写现象，更没有暴力抗法现象，城管处罚结案率达100%。群众安全感强，城市管理和谐有序。这一城管执法制度的大胆改革与探索，为解决城管执法队伍屡遭暴力抗法的问题、加强城市管理找到了一把“金钥匙”。
国际接轨，依法行政。下面一组是外媒对中国城管的报道：中国地方执法者，在执行任务过程中常常会卷入一些公众冲突事件（《泰晤士报》）；一些处理轻微犯罪和无序状态的雇员（《卫报》）；“城管与小贩的冲突已经持续了很长时间,但是有关部门并没有采取有效行动来减少冲突。经济放缓也会造成大量劳动力涌上街头，成为小商小贩,更容易引发冲突”（《时代》杂志）。城管的问题显然被放大并被目的性“解读”了。究其原因是因为这支队伍的法律地位、执法依据、法律措施先天不足。有些人只看到了“洛阳大叔”谢云峰在美国哥伦比亚大学门前摆摊，却不知道老谢是经过严格考试取得执照的，也曾因为流动餐车距离马路边缘91厘米（超出规定15厘米）、提供电力的发电机放在地上而被罚款1000美元。美国没有城管，城市秩序都是警察来管。国内，由于城市管理执法没有有效的法律措施，为达到行政管理目的，经常采用不规范的执法手段，从而导致暴力执法、暴力抗法事件频发，执法失去严肃性和权威性。“时间久了，游商知道你什么都做不了，一暂扣他的物品，他就大喊城管打人了”。基层城管队员认为，缺乏执法手段已经把基层城管逼入绝境。而城管若是走向法治化，就要尽快建设一支正规化、规范化、法治化队伍，直接的途径，就是依托现有的警察体系、辖区进行建制、划分，以严格、有效的执法措施依法行政，真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。
城管与警察互通融合对策建议
科学整合队伍，明确职能搭配。对现有行政执法资源进行调配，在不增加原有行政机构总数的前提下，整合目前已有的城管执法队伍，组建城市管理巡逻警察支队，采取条块结合、双重管理的模式，根据各地的相对集中行政处罚权法规，与公安分局、派出所合署办公，并直接按照当地公安分局、派出所的辖区进行划分，负责辖区城市管理方面案件的查处、园林市政和环卫等部门的考核、街头发生的治安案件和其他突发事件的协助执法等。
明确执法主体，严把准入门槛。明确城管执法主体警察化，赋予新队伍的合法身份，将执法人员的工资、奖金和福利待遇用制度框架保障，弃除“执法经济”，提升队伍的纪律性和荣誉感。依据《警察法》进行统一管理，以程序化、法定化规范执法行为，城市管理行政处罚权用法律来保障公正、公开，建立主体明确、责权明晰、行为规范、监督有效、保障有力的城市管理执法队伍。同时，在整合队伍的时候要进行严格筛选，可由当地公安部门制定选拔标准，结合入警门槛与工作实际，对原有城管队伍进行遴选，对于入警人员纳入今后全国警务培训计划，学习警察文化，提升综合素质，而对于不适宜入警的人员根据年龄、学历、从业特点逐步分流。
依托行政规章，理顺法律体系。目前出台《城市管理法》的呼吁声音尽管很高，但因体系庞杂，迟迟未见动静。城管警察化后，公安部完全可以在《行政处罚法》、《行政强制法》、《警察法》、《治安管理处罚法》等法律框架下制定城市管理执法的行政规章，对城市管理的执法主体、执法范围、执法措施和监督管理等进行规范，既方便操作又可迅速见效。将城市管理执法的行政规章纳入警察法律体系，解决部门之间各行其是、各自为政的城市管理现状，最大化利用现有警力和执法资源，向法治改革要警力、要效率，变多头执法为真正意义上的综合执法，规范执法行为，提高见警率和执法人员管事率，提高执法的刚性和效能，是最符合法治精神和最有效的城管行政执法体制改革途径。（徐炜）
来源：中国建设报
