城市应灾要有“软能力”
今年夏天我国南北方城市接连遭遇了自然灾害的侵袭，“南旱北涝”这一意外局面的出现，给不少城市以措手不及的沉重打击。社会及业界对此都给予了高度关注，焦点集中于城市应灾能力要如何提升的问题上。我国正处于快速城镇化过程中，人口和经济活动向城市大规模聚集的同时，灾害风险也在向城市聚集。在无法完全避免自然灾害发生的情况下，减少灾害损失的关键正是在于增强城市应灾能力。中国科学技术发展战略研究院科技与社会发展研究所副所长何光喜认为，城市应灾能力包括城市的灾前预防能力、灾中紧急救援能力和灾后恢复能力，受到城市自身的灾害治理机制、社区的组织与社会网络以及居民的灾害知识与意识等因素的影响。“上述三个方面的不足，造成我国城市的应灾能力普遍较弱。”他说。
城市应灾能力的核心是“软能力”
城市应灾能力由城市的灾前预防能力、灾中紧急救援能力和灾后恢复能力构成，包括“硬能力”和“软能力”两个方面。前者主要涉及城市的应灾基础设施存量，包括城市排水系统、紧急避难场所、应急通讯、救灾物质储备等；后者主要涉及城市的灾害治理能力，包括城市防灾减灾理念、灾害治理投入、城市灾害治理的决策方式和社会参与水平、社区灾害治理水平、居民防灾减灾知识和灾害风险意识等。“但在目前的实践中，人们还主要强调‘硬能力’建设在提高城市应灾能力中的重要性，甚至把城市应灾能力等同于‘硬能力’。”何光喜指出这是一个很大的认识误区。首先，“硬能力”主要涉及灾前预防和灾中紧急救援，较少涉及灾后恢复；其次，“硬能力”若无“软能力”的配合，很难发挥应有的效果；最后，“硬能力”本身也会受“软能力”的影响和调节——城市应灾基础设施的规划、建设和使用方式受城市防灾减灾理念、灾害治理投入以及城市灾害治理决策方式影响。“因此，城市应灾能力的核心是‘软能力’。”
根据行动范围的不同，何光喜把城市应灾“软能力”分为三个层面，即城市层面、社区层面和个体层面。
城市层面的整体协调能力，是处理灾害治理行为“外部性”的关键，直接关涉城市整体的应灾能力。城市灾害治理过程中，诸如防灾减灾工程的建设、预警信息发布、灾害发生时对城市电力、交通、通讯等基础设施采取临时管理措施、灾后补助受灾者等，都会产生正外部性和负外部性。“更重要的是，不同类型的外部性在不同的社会群体中的分布通常是非均衡的。因此，城市灾害治理行为不仅是一个硬件建设的技术问题，更是一个由城市治理方式和治理机制决定的资源分配和利益协调问题。”何光喜说。研究表明，城市中若有一定数量的非政府组织、良好的媒体环境以及社会参与城市公共决策的平台，它就能更全面地收集城市灾害治理决策所需的大量信息，提高城市灾害治理的有效性。与此同时，它们的存在和良好运行还会提高政府灾害治理的透明度、增加公众对城市灾害治理行为的认可度，提高政府发布的灾害信息的公信力，有助于遏制谣言的产生和传播。
社区在“城市—社区—家庭”应灾体系中居于上传下达的“枢纽”位置——社区应灾能力会影响到居住其间的家庭的应灾能力，外部的灾害应对措施，通常需要通过社区才能最终抵达家庭。因此，拥有良好社会网络的居民，更可能向社区内的邻居和朋友寻求帮助——包括物质帮助和情感帮助，这对受灾者的生活恢复和心理健康有非常积极的作用。“事实上，良好的社区社会网络和社区组织，还能增加社区居民信任，提升社区社会资本，有助于社区克服‘集体行动的逻辑’，提高社区公共物品的供给水平。”
作为城市中的一个个行动者，居民的应灾知识和灾害风险意识，对城市应灾能力有非常直接的影响。“居民的应灾知识，能够帮助其在灾害来临时采取正确的应对措施，降低生命、财产损失风险。”何光喜分析说，“与此同时，居民的灾害风险意识还会影响到他对灾预警信息的敏感度。所以，培养居民的应对风险意识是很重要的。”
应灾能力建设需要贴近大
从城市规划、基础设施到利益协调、公众意识，城市的抗击灾害能力是一个相当庞大的体系。何光喜提出，要明确城市防灾减灾基础设施的公共物品定位、树立利益相关者理念、提高城市规划的开放性，并增加公众参与。“这样做一方面能较好地吸收不同意见；另一方面也能增加灾害治理行为本身的合法性——把问题在事前摊开来说，比事后解释更为有效，这样有助于分散政府决策失败风险，使得万一出现决策失误也不至于对政府信誉产生过于负面的影响。”
为此，他认为可以建立由政府、开发商、城市规划专家、工程专家、学者、媒体、居民等利益相关者共同组成的城市防灾减灾委员会，把其作为一个城市规划、建设过程中利益表达、利益协调的制度性平台；城市规划和建设过程中，要把专家咨询会、听证会常态化、制度化，特别要保证信息公开，避免专家咨询会、听证会徒有其表、流于形式。
同时，还要重视城市社区的应灾能力建设。在硬件方面，在城市社区内建立居民就近紧急疏散和临时安置的避难场所，配置应急物资，设置应急广播设施；在软件方面，在每个社区成立由社区居民、社区居委会及其他社区企事业单位共同组成的“社区防灾减灾委员会”，负责本社区的防灾减灾事务，编制社区灾害风险图并制定符合社区实际情况的灾害应急预案。“此外，必须加强对公众的防灾减灾教育，推动灾害文化建设。”何光喜指出，一是要把防灾减灾教育纳入到国民教育体系当中，二是要把防灾减灾教育植入到大众文化传播体系当中。“只有用大众可以接触的、喜闻乐见的形式，才能让更多人了解灾害知识，简单而言，也就是能够在灾害来的时候知道如何自救和互助。”（叶舟）
来源：中国建设报 责任编辑：陈方
