关键要建立住房保障体系
我国自上世纪80年代推行住房制度改革以来，传统的住房计划性供应和福利性分配体制基本终结，取而代之以住房的货币化分配和市场化、社会化供应。改革在实现住房资源的有效配置、改善广大人民群众住房条件的同时，随着城市化进程的加快,也使相当一部分中低收入群体难以依靠完全的市场机制解决住房问题。住房问题由此成为社会和民众广为关注的利益诉求。党的十七大报告提出：“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”实现“住有所居”，关键在于“抓紧建立住房保障体系”，它是事关民生的大事，也是构建和谐社会的必然要求。
从政府工作报告看民生保障中的住房问题
回顾近年来的政府工作报告，不难发现，政府关注民生问题的热词内涵在不断深化。2005年民生热词为：“帮助特殊困难群众解决住房等实际困难”。2006年民生热词为：“重点发展普通商品房和经济适用房”，“建立健全廉租房制度和住房租赁制度”。2007年民生热词为：“加大财税等政策支持，建立健全廉租房制度。改进和规范经济适用房制度”，“抑制房地产价格过快上涨，保持合理的价格水平”。2008年民生热词为：“抓紧建立住房保障体系”，“重点发展面向中低收入家庭的住房”。 温家宝总理在2008年政府工作报告中，用大量篇幅阐述抓紧建立住房保障体系问题，并提出“健全廉租住房制度，加快廉租住房建设，增加房源供给，加强经济适用住房的建设和管理，积极解决城市低收入群众住房困难”等具体举措。
政府工作报告清晰地传递了一个信息：要建立符合中国国情的住房保障体系，分层次解决各收入群体的住房问题。回顾房改10年来的中国房地产业发展之路，市场化带来的问题近几年逐步显现。房价上涨成为百姓关注的热点问题，成为政府必须关注和解决好的一个大问题。2007年8月，国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，要求加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系，明确廉租屋制度是解决城市低收入家庭住房问题的主要途径，为住房保障制度确定了方向。该文件首次提到把解决低收入家庭住房困难作为政府公共服务的一项重要职责，把住房列为重要的民生问题。
只有建立住房保障体系，才能实现“住有所居”
2007年底，建设部等部门接连下发《廉租住房保障办法》、《经济适用住房管理办法》，对2007年8月出台的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》加以落实。根据上述文件规定，我国将加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。其中，城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径。2007年底前，所有设区的城市要对符合规定的住房困难条件、申请廉租住房租赁补贴的城市低保家庭基本做到应保尽保。2008年底前，所有县城要基本做到应保尽保。“十一五”期末，全国廉租住房制度保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭。2008年底前，东部地区和其他有条件的地区要将保障范围扩大到低收入住房困难家庭。另外，经济适用房供应对象也规定为城市低收入住房困难家庭，并与廉租住房保障对象衔接。我国新的住房保障体系主要有四个特点，一是受益群体由最低收入扩大到低收入；二是保障类住房面积限定在50至60平方米；三是政府责任细分为省级政府负责、市县落实；四是明确保障类住房开发的四个资金来源。
住房保障体系存在的前提，在于城市差异化收入群体差异化住房需求的存在。只有“建立住房保障体系”，才能“全覆盖”地对城市不同收入群体实施不同住房保障。唯有“建立住房保障体系”，才能实现“住有所居”的政策目标，才能“全覆盖”地对城市不同收入群体实行不同住房政策。长期以来，由于我国住房保障制度不完善，原本属于社会保障方面的问题也由市场来解决。中低收入者承受不了高收入者才能承受的高房价。原本属于社会保障方面的问题也由市场来解决，正如城市交通，本应是人走人行道、车走车行道，而现在人和车都挤到一条道上，必然造成交通混乱。“人车混流”形成的巨大住房需求又刺激了房价上涨，这就增加了解决房价问题的复杂性和难度。
中国的住房保障体系应该是一个多层次的体系。第一层级是不足10%的极低收入群体，由政府提供廉租屋或公屋，保障他们的居住权。第二层级是70%的中低收入群体，在政府各种帮助下（如货币化补助、优惠利率、优惠税收等），通过市场来解决住房问题。要做到这一点，政府还得运用法律来保证国内房地产市场生产出民众有支付能力的住房。第三层级是20%的中高收入者，他们的住房问题完全由市场决定，不纳入住房保障体系。早在1998年房改之初，国务院下发的纲领性文件，就把“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”确定为基本方向。2007年，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》、《廉租住房保障办法》、《经济适用住房管理办法》等一系列文件先后出台，表明政府逐渐认识到解决城市低收入家庭住房困难不能仅仅依靠市场，住房保障制度被明确定性为政府公共服务的重要职责，表明中国住房体制第三次变革已经到来。一边是保障性住房，一边是普通商品房，两个市场今后将泾渭分明。我国房地产市场将由此进入一个“新双核时代”，标志着从“重市场、轻保障”向1998年房改政策“市场、保障并重”的正确方向回归，从“重买房、轻租赁”向“租、售并举”的合理模式回归。解决居民的住房需求需对不同的人群推行差异化的住房供应政策，逐步实现住房供应层次化、住房消费梯度化、消费模式多样化，有步骤地解决全社会的住房问题。
建立住房保障体系政府必须明确责任
在明确了“保障”与“市场”的关系之后，还要明确政府是保障性住房体系的主体。政府的主体地位，主要体现在管理和投入两个方面。自1998年住房制度改革以来，保障性住房出现的一系列问题主要是管理问题，根本原因在于政府作为管理主体的缺位。根据国外经验，公共住房的运行是一个系统工程，需要由政府作为主体设立专业管理机构来负责。政府作为经济的宏观调控者和管理者，担负着促进社会全面发展和保障全体居民基本权利实现的职责，理应成为构建住房保障体制的主体。尤其是在因城市化快速发展而使得房价上涨过快，以致广大中低收入人群的住房支付能力与住房市场价格之间出现较大落差的情况下，没有政府的直接干预，就不可能有效地缓解以致解决住房问题。当然，政府作为构建住房保障体制的主体，并不意味着要完全取代市场机制。政府对住房市场的干预应该是在市场机制无法发挥作用的情况下引导市场，是对市场机制的一种补充和修正。
根据国际经验，政府对城市居民住房的保障只承担有限责任，而非无限责任。也就是说要确立适度保障的原则。要把住房消费纳入经济初次分配范畴，大多数人应通过自己的工资报酬解决住房问题。政府采取垂直公平的积极计划，只对中低收入家庭通过经济二次分配，解决其基本居住需要，保证住房消费的适度公平。
建立住房保障体系必须解决“夹心层”住房难问题
在2007年8月召开的全国住房工作会议上，经济适用房对应的人群被确定为“低收入者”，而将提供双限商品房确立为解决中等收入者住房问题的路径。由此带来的一个问题也日益凸显：大量城市中等收入者，因为收入“不足够低”，未被列入经济适用房的适用范围，而他们往往又无力购买限价商品房。于是，在完整的住房保障体系上便形成两个“夹心层”。两个“夹心层”将成为政府下一步破解“住房难”问题必须关注的对象。具体来讲，一个“夹心层”是指不符合廉租房租赁条件、又买不起经济适用房的城市低收入住房困难家庭。第二个夹心层，是指不符合经济适用房申购条件、又买不起商品房的城市中低收入住房困难家庭。国家推行住房保障体系的重点在于保障中低收入家庭，政府先集中力量解决中低收入阶层的住房问题，然后逐步扩展至“夹心层”，再继续延伸至“夹心层”以上的中等收入者。
针对“夹心层”问题，杭州等城市提出“经济租赁房”的概念。它是指由政府提供专项资金和优惠政策，限定建设标准及租赁对象，以租赁方式，向各类创业人才、大学毕业生、外来务工人员和“夹心层”住房困难户提供保障性租赁房。目前，杭州已初步明确了加快经济租赁房建设的总体思路，将按照政府主导、公司运作的模式，组建国有股份制或国有控股的租赁房建设公司，以“只租不售”的原则向符合相关条件的居民提供经济租赁房，收取成本租金用于归还银行贷款利息或银行贷款本息，公司资本金由市财政提供。目前，福州和北京形成了廉租房、政策性租赁房、经济适用房、市场性租赁房、限价房五个层次的分类住房保障体系的思路，其中对于不能买经济适用房而又买不起限价房的收入群体，提供市场性租赁房，对处于廉租房和经济适用房之间的群体提供政策性租赁房，以解决“夹心层”问题。（来源：福建日报）
