城镇化还是城市化？
城镇化还是城市化？目前，我国的“官方口径”基本上采用的是城镇化概念。城镇化与城市化之间仅一字之差，涵义有什么不同，为什么都要统一到城镇化“官方口径”上去？这很少有人认真地研究。如今在我国城市化率达到53%、大中小城市结构发生重大改变、社会经济转型提出新的要求的情况下，是继续沿用城镇化概念还是转而采用城市化概念，笔者以为这不仅是一个理论概念问题，或许还可能左右着城市化发展的方向和道路，关系到社会经济发展的全局。
城镇化的由来
在汉语中，城市则是一个复合词：城原指都邑四周为防御而建的城垣，由城墙环绕而成；市指集中做买卖进行交易的场所，《易·系辞下》中说：日中而市，市罢即自行散去，当初并没有全日制的市场。城市即指都邑经常做买卖的地方，是经济发展到一定阶段城与市相结合的产物。因此，城与市不可分割，城是地理意义上的界定，市是城的经济基础，二者相互促进、共同发展。在当代，除个别政治、文化、军事需要外，城市主要是工业化扩张和升级的结果，是信息化、工业化的产物。
那么城镇化是怎样产生的呢？可以说，这是“中国制造”或“中国创造”。1949年中华人民共和国成立后，政府工作重心由乡村转移到城市，很重视城市人口的管理。1951年经中央人民政府政务院批准公安部公布了《城市户口管理暂行条例》，建立起城市家庭、迁移、出生、死亡等户口管理办法。这一条例使用的是“城市”，并不是“城镇”，当时镇还不在城市管理范围之列。
1955年6月《国务院关于建立经常户口登记制度指示》可谓前进半步，规定“办理户口登记的机关，在城市、集镇是公安派出所，在乡和未设公安派出所的集镇是乡、镇人民委员会”。之所以说“前进半步”，一是该《指示》首次提出集镇概念，从此有了集镇一说；二是以有无派出所为准则，将集镇分别划归城镇和乡镇两部分，分别由公安派出所和乡镇人民委员会办理户口登记和进行管理。也就是说，集镇的定位是二元的，并没有一步跨到城镇。
同年11月《国务院关于城乡划分标准的规定》又前进半步，将符合“设置市人民委员会的地区和县(旗)以上人民委员会所在地(游牧区行政领导机关流动的除外)；或常住人口在两千人以上，居民50%以上是非农业人口的居民区”条件之一者，定为城镇。这是我国第一次使用“城镇”一词，城镇化自此正式起航。只是在高度集中统一的计划经济体制下，城乡之间人口迁移受到严格限制，城镇化进程又屡遭控制建制镇数量、缩小城市郊区政策打压，造成20世纪60年代和70年代长期徘徊不前的局面。
改革开放给城镇化注入新的生机和活力，使之迅速驶入“快车道”。据笔者考证，城镇化概念最早出现在1984年世界银行对中国经济考察的背景材料《城镇化：国际经验和中国的前景》一书中。鉴于当时我国城镇化率仅为23%，处于“以小为主”的起步阶段，即处于城市化三阶段S曲线底部，以农村人口向小城镇转移和集中为主阶段；同时国家正在推行积极发展小城镇、适当发展中等城市、严格限制大城市规模的方针，城镇化似乎更能体现这一宗旨，于是便采用“城镇化”并且广泛应用开来。
步入城市化第二阶段
考察国际社会城市化发展的历史，大体上呈三个阶段S曲线走势：第一阶段主要是农村人口向中小城镇转移和集中，可称之为乡村城市化，处于S曲线图像底部，城市化率一般在30%以下。第二阶段乡村和中小城镇人口向大城市和超大城市转移和集中，城市化推进到以大城市为主导阶段，处于S曲线图像中部挺起部分，城市化率一般在30%～70%之间。第三阶段大城市特别是超大城市中心区人口向郊区和其他乡村迁移，亦可称之为逆城市化，处于S曲线图像顶部，城市化率在70%以上。
虽然各国经济、社会发展不平衡，文化千差万别，历史沿革各异，城市化水平相差悬殊并有各自的特点，但是实践表明，三阶段S曲线走势是共有的规律，一般情况下是不可超越和不可逆转的。
中国原本是一个农业大国，城镇人口占比很低，新中国成立后长期处在城市化S曲线第一阶段。然而改革开放后经过最初20年的大提速、大发展，大中小城市规模结构已经发生根本性的转变。统计数据显示：1990年与1999年比较，50万以下中小城市人口占比由19.41%下降到13.87%，降低5.54个百分点；50～100万人口的中等城市由32.49%上升到35.19%，升高2.7个百分点；100万以上大城市由48.10%上升到50.94%，升高2.84个百分点。大、中、小城市结构这种变动表明，到20世纪后期，中国城市化事实上已由“以小为主”过渡到“以大为主”，并且继续向前推进。
走出城镇化误区
既然事实上我国城市化早已步入以大城市为主导的第二阶段，为何还一直坚守以小城镇为主导的城镇化不放呢？笔者以为，从认识和理论上讲，主要是长期以来形成的若干误区和误导。
其一，“城镇化”就是“中国特色”。长期以来，我国推行积极发展小城镇、适当发展中等城市、严格限制大城市规模的城镇化方针，并将这一方针定格和定名为“城镇化”。由于传统观念所特有的作用力和影响力，形成了只有走“以小为主”的城镇化道路，才称得上“中国特色”的定式思维。按照这样的逻辑，要保持中国特色就只有始终坚持“以小为主”，只能叫城镇化而不能叫城市化。这就从根本上否定了城市化S曲线三阶段的理论，也否定了包括中国在内的国际社会关于城市化发展呈阶段性推进的历史。
笔者以为，中国特色城市化不在于名称，而在于实质。在于不走剥夺农民、牺牲农业的城市化，而走以人为本、统筹城乡发展的城市化道路。
其二，“以小为主”能够加快城镇化速度。改革开放以来城镇化率的快速提升，实施“以小为主”的城镇化方针功不可没。特别是20世纪80年代和90年代中前期，小城镇雨后春笋般地涌现着实给力不小。不过统计资料显示：1980～1999年推行“以小为主”城镇化期间，城镇化率提升15.39个百分点，年均提升0.81个百分点；2000～2012年实际上“以大为主”期间，城市化率提升16.35个百分点，年平均提升1.36个百分点。
实践是检验真理的唯一标准。进入“以大为主”期间城市化率速度比“以小为主”期间不是慢、而是更快了，年平均高出0.55个百分点。这是由城市化阶段性特征决定的，并非由“以小”还是“以大”为主决定。“以小为主”就能加快城镇化速度与事实不符，是一种误导。
其三，“以小为主”可以避免“城市病”。在现实生活中，的确可以看到居住密集、交通拥堵、污染加剧、犯罪率高等“城市病”，往往同城市规模成正比例增长。于是就有将此类病因归结为城市规模过大所致，甚至称之为大城市独有的“大城市病”。
客观地说，城市病同城市规模有着一定的联系，二者常常相伴而行、共生共长。然而二者常常相伴，并不等于前者是后者或后者是前者存在和滋长的原因；如同雷电常常与下雨相伴一样，并不等于雷电是下雨或下雨是雷电的原因一样。有时可以是雨点小而雷声大，甚至是干打雷不下雨；也有时可以是雨点大而雷声小，甚至润物无声。
“城市病”的根本原因，在城市设计、功能和运行体制、机制的科学合理性，实际到位的程度。大城市就一定密集吗？不一定，以洛杉矶为代表的美国中西部散落型城市，就不是这样；交通拥堵主要是城市功能定位出了问题，拉长了人们工作、居住和活动的距离。科学的城市功能定位和便捷的交通工具相结合，就可以破解交通难题以及污染加剧和犯罪率高等问题，大城市规模效应具有的优势，特别是高科技的普遍应用，智能化管理的率先推行，大城市都是得天独厚的。
所以，“城市病”或“大城市病”并不是城市规模的属性，也不是大城市的“专利”；而随着信息化、现代化的不断推进，笔者相信规模很大而患病较少的大城市会在我国不断涌现。（田雪原）（作者系中国社会科学院学部委员）
来源：建筑时报 责任编辑：陈方
