浅议垃圾焚烧项目的“邻避效应”
垃圾焚烧发电是目前最有效的垃圾减量化、无害化和资源化处理技术，是城市生活垃圾处理的发展方向。欧洲、美国、日本等发达国家70%~90%的生活垃圾通过焚烧进行处理，垃圾减容率可达90%。同时，焚烧余热通过锅炉与汽轮机进行发电，燃烧产生的炉渣制成建筑材料又可以实现资源的再生利用。
在我国，垃圾焚烧处理技术在“十二五”期间得到了快速发展，全国城镇生活垃圾焚烧处理设施在无害化处理设施总量的占比由2010年的20%上升至2015年的31%。“十三五”规划进一步要求至2020年年底，设市城市生活垃圾焚烧处理能力占无害化处理总能力应达到50%以上。
但在政府大力推广应用垃圾焚烧技术的同时，民众对垃圾焚烧的争议却一直存在。尤其在推广初期，公众获取相关信息后，往往以集体游行、围堵政府等形式进行抗议，使垃圾焚烧发电项目陷入了“一建就闹，一闹就停”的怪圈。西方国家对此类居民对环境治理公共项目建设的抗争和激烈反对行为称为“邻避效应”。
邻避效应的形成
就垃圾焚烧而言，产生“邻避效应”的原因有很多，其中主要原因有，群众对垃圾焚烧技术不理解，认为焚烧产物“有毒”，惟恐避之不及；项目信息、运行状况等信息公开不全面、不及时，影响了政府的公信力和说服力；垃圾焚烧技术标准要求低，达标率不高，众多负面新闻影响了民众对焚烧技术的信任度；补偿措施不到位导致居民心理不平衡等。
邻避效应的负面影响
一些国内的垃圾焚烧项目由于“邻避效应”导致选址困难、征迁困难，严重的导致项目迟迟不得启动。
2010年至今，杭州余杭、嘉兴海盐、湖北仙桃等地相继发生了民众抗议垃圾焚烧的事件，声势浩大，项目一度搁置。而且，随着网络信息技术的发展、信息获取渠道的增多、居民维权意识的增强，一地发生的抗争行为通过网络传播又成为了其他地区居民抗争的参考样本。
7月初，财政部、住房城乡建设部、农业部、环境保护部联合发布了《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》，要求“政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式”，未来将会有越来越多的城乡垃圾治理项目采用PPP模式运作。
与以往政府投资运营的方式不同，PPP模式构建的是政府和社会资本长期的“风险分担、合作共赢”的契约关系。在PPP项目中，政府承担的主要风险是项目选址和征迁，也可以说是“邻避效应”风险。一旦由于“邻避效应”导致PPP项目推进困难或者搁置，对投资方和政府都会造成巨大的损失，处理不好将会是长期的“麻烦”。因此，重视并认真应对“邻避效应”至关重要，尤其是对于垃圾焚烧PPP项目而言。
邻避效应的应对方法
那么如何应对“邻避效应”呢？根据笔者近期参与的数个垃圾焚烧PPP项目的经验看，可以从以下几个方面入手：
加强宣传，普及相关知识。重点宣传国内先进、成功的垃圾焚烧治理项目。可以通过发放宣传册、公共屏幕滚动播出以及邀请群众代表实地参观等方式，帮助群众正视垃圾焚烧技术、打消顾虑。
完善补偿措施或制定合理的收费机制。秉持“谁受益谁付费、谁受损谁获得补偿”的原则，通过给予经济补偿、提供就业机会或者在制定垃圾费征收标准时对项目周边居民给予适当倾斜等方式，实现差别待遇，消除周边居民的心理不平衡。
提高污染物排放标准、加强管理。减少二次污染物的排放是应对“邻避效应”的根本措施。因此需要确保垃圾焚烧处理技术的先进性、科学性和运营维护水平的高质量。PPP模式下可以引入建设和运营管理经验丰富、掌握了国际先进治理技术的投资人，通过提高污染物排放标准、严格建设和运营管理要求等实现粉尘、二噁英等污染物的彻底治理。
加强信息公开，引入民众监督。应保证民众对项目建设、运营情况的知情权，打通公众监督渠道，通过问卷调查等方式收集民众意见，从而做到“全民参与”。采用PPP模式运作的项目，在绩效考核中应增加信息公开和公众满意度评价，做到“数据全透明，群众全知情”和“按效付费”。
综上所述，笔者认为，要减小或规避垃圾焚烧的“邻避效应”，政府主导、全面统筹是关键，依法依规、全民参与是基础，先进的工艺技术水平和良好的运营管理能力是保障。比如，同时入选财政部和国家发改委PPP示范项目的湖南益阳垃圾焚烧发电项目的成功案例表明，通过项目前期对运作模式和风险分担机制的良好设计，依法依规推进项目各项前期工作，加强知识普及、信息公开和项目宣传，做好征地拆迁、安置补偿和群众工作，选择具有雄厚技术能力和良好信誉的社会资本，能够最大程度地规避“邻避效应”的发生，促进项目的顺利进行。（韦杨、刘宗晟）
来源：中国建设报
