城管执法应有一把“金钥匙”
当年，“九龙治水”麻烦多多，于是宁波城管顺势而生。原来的市政公用局管的是路、桥、水、气、车，还有市容、环卫和园林绿化等民生行业，深受居民好评。2002年改名宁波市城管局，原有的职能基本没变，只增加了行政执法，本来应由其他部门负责的拆违建、赶小贩、治噪声等难啃的骨头都划到了城管部门。从此，形象一落千丈，搞得人人都“抬不起头”来，使城管陷入“说什么都不对、做什么都不好”和社会舆论“一边倒”的尴尬境地。
城市管理工作是一项社会系统工程，政策性、群众性、实践性、流动性较强，涉及面广、难度大、矛盾多，情况复杂多变。那么，究竞是什么原因，导致城市管理行政执法陷入困境？
一是管理对象敏感。城市管理的执法对象大多数是下岗、失业和进城务工农民以及孤寡、残疾等弱势群体，他们从事着最简单的商品买卖活动，维系着最基本的生活需求。城管工作动态性强、反复性大，常常是处于“整治—反弹—再整治—再反弹”的不稳定状态。
二是司法保障不力。在执法中，大案要案很少，多数案件处罚数额较少，难于向法院申请强制执行，在遇到现场纠纷时，极易发生围观、拥堵、抗法，司法又不“硬挺”，从而降低了城管执法的严肃性。
三是法律法规不完善。到目前，我国没有一部独立完备的城市管理法律，就是有关城管的地方法规、条例、细则也不齐全，立法空白或立法不配套使城管执法无所适从。一般来说，城管的职能涉及市政、排水、供水、城市河道、环卫、园林绿化、公用事业等范围，但与之对应的综合法规有25部，专业法规有116条，处罚事项多达778项。城管作为城市的“大管家”，但没有自己的“家法”。
四是外来人口未有效控制。农村剩余劳动力的进入，使得城市人口逐年增多。宁波的外来人口占47%，鄞州、北仑甚至超过了常住人口。他们为了生存，从事着小商品买卖生意，跟城管执法队员展开“游击战”，给城管工作带来了诸多困难。若单靠加强管理是很难奏效的，必须通过宣传劝导，提高广大市民的城市意识、环境意识、卫生意识、文明意识，业内专家提出，“更重要的是，要用法律来保障，从源头上减少违章行为的发生。”
城管队伍的出现，确实在一定程度上解决了多头执法、职责交叉、重复处罚以及执法扰民等诸多问题。但是，城管部门至今没有一部属于自己的法律。
一是及时建立健全完备的法律体系。首先宁波市政府要针对目前宁波城市管理行政执法工作现状及发现的问题，尽快出台与《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》相配套的细则、制度，进一步明确城市管理行政执法工作的方式、范围、处罚标准，以及与相关部门的关系，并做好社会宣传。其次，从国家层面要加快城市管理法律法规的立法建设，使城市管理的法律法规符合形势发展和实际管理要求，更有震慑力、更有可操作性，使城市管理更有效率。
二是明确专业管理和城管执法的功能定位。应尽快在市政府有关部门牵头下，进一步明确专业管理与城管执法的职责界限和功能定位。特别是要对相互交叉的部分职权进行细化，做出明确约定，防止出现新的交叉或真空现象。要履行好审批许可职能和管理监督检查和鉴定，强化政策调研、政策制定和服务引导。
三是各种强制性措施到位，提高执法效率。在强化行政处罚职能的同时，调整相应的行政强制权和行政处罚权，赋予执法队伍一定的强制手段，使职责与权力相统一。要完善司法保障，积极与法院沟通，畅通申请法院强制执行的渠道，执法时要有警力全程协助。
四是进一步完善执法配套制度和运行机制。建立系统治理和集中整治相结合的长效机制。建立市、区两级城市管理联席会议制度，加强对城市管理热点难点问题的研究，制定出台综合治理的方案和政策，并与相关专业主管部门建立完善的联系协作机制。
五是广泛深入宣传，努力改善执法环境。要协调各方面形成城管工作新合力，特别要借助媒体，加强对城管队伍形象和典型的宣传，因为杜会和媒体对城管优劣的判断，大都来自于街道上穿制服的城管队员。同时，要深入机关、街道、社区、学校广泛宣传城市管理工作，积极开展对市民的法制宣传教育，提高整个社会的遵纪守法意识，依靠社会力量，形成齐抓共管的大城管局面。
确保城管执法的统一性和规范性，避免执法过程中法律适用上的冲突，从根本上解决城管“借法执法”的状态，使执法工作走向正规化、规范化、法制化的轨道，这也是维护城管执法文明形象的法律支撑。（魏光华）
来源：中国建设报
