如何依托风景名胜区建国家公园制度（下）
风景名胜区与国家公园名称之辩
自20世纪70年代改革开放初期开始，我国传统风景区的振兴、管理和保护工作被提到议事日程上来，引发了建立国家公园的理论与实践探索。1982年，国家建立的中国风景名胜区制度标志着国家公园制度建设在新中国正式启动。在国务院部署下，当时的国家建委、计委、文物、旅游、林业等部门共同对于我国传统风景区在新时期的发展方向组织调研，多次组织国内专家对于设立的目标、宗旨、名称、规划与管理等内容进行讨论，明确要借鉴国际上国家公园保护利用的成功经验，建立中国的国家公园制度。在选择名称时，为了突出强调自然与文化相结合的中国风景传统文化发展理念，在“自然风景区”、“风景名胜区”和“中国国家公园”3个名称中选取了“风景名胜区”名称，即以“风景名胜区”代表具有中国特色的国家公园，因而在国家级风景名胜区徽志上明确标明对应名称是“National Park of China”，即中国风景名胜区对外称为中国国家公园。1979年1月，邓小平同志访美签订的中美建交后的第一个两国科技合作协定和文化协定，就包含了中国风景名胜区与美国国家公园交流的内容。此后，我国风景名胜区及其管理部门为主体，多次赴美等国家进行了国家公园技术培训、资源管理、解说展示、规划设计和姊妹公园联谊等交流合作活动。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出建立国家公园体制，再次掀起了我国国家公园建设的新热潮。
依托风景名胜区建我国国家公园制度的优势
中国风景名胜区从建立伊始就注重借鉴国际上国家公园的理念和制度，在设立目的、性质定位、资源构成、建设标准、审批程序、规划体系、管理制度等方面与国际上的国家公园具有很多共性，从而也推动风景名胜区成为我国既有保护地体系中最规范、最成熟的一类。同时，在资源丰富度、保护和利用模式等方面又有鲜明的中国特色，为创建我国国家公园管理制度提供便捷条件和可行性。此外，依托风景名胜区创立国家公园制度还具有如下优势：
●资源价值优势
在资源价值上，风景名胜区涵盖了我国最壮丽的自然景观，凝结了大自然亿万年的神奇造化，承载着华夏文明5000年的丰厚积淀，是自然史和文化史的天然博物馆、人与自然和谐发展的典范之区以及中华民族薪火相传的共同财富。在自然保护上，绝大多数国家级风景名胜区已被列入《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011~2030年）》中的生物多样性保护优先区域；武夷山、黄龙、九寨沟、西双版纳等7个国家级风景名胜区被联合国教科文组织列入“世界生物圈保护区”。在国家代表性上，我国现有世界遗产地48处，其中涉及国家级风景名胜区39处、省级风景名胜区11处，最能体现国家形象、代表中国自然文化遗产的资源特点与价值。
●目标定位优势
在目标定位上，按照IUCN（世界自然保护联盟）对国家公园的管理目标和主要功能的描述，即保护国家级和世界级自然风景地，提供精神、科学、教育、游憩和旅游机会；永久保持具有自然地理、生物群落、基因资源和物种的代表特征的典范，使其尽可能保持自然的状态；消除并防止对国家公园存在的目的造成危害的利用和侵占等。我国现有各类保护地设立的目标和定位差别较大：如自然保护区强调生态及生物多样性保护；文物保护单位强调文化资源保护；其他类型园区多以旅游开发为主导。比较而言，风景名胜区在目标定位上以资源保护为事业发展的核心内涵，功能特征与国家公园一致，在强调保护的同时要满足广大人民群众精神需求，并具有保护培育、文化传承、审美启智、科学研究、旅游休闲、区域促进等多方面公益性功能，与国际上的国家公园最为接近，同时又有鲜明的中国特色。
●法规制度优势
在法规制度上，30多年来，国务院颁布了《风景名胜区条例》，建立了最严格、最高规格的风景名胜区设立、规划、保护、利用和管理制度。依照《风景名胜区条例》建立了风景名胜区设立、合法权益保护、规划管理、建设项目选址核准、门票和资源有偿使用费管理、项目特许经营管理、年度报告、监督检查和评估、游人容量控制、行政管理（政企分开）等制度，与国内森林公园等园区相比较，风景名胜区与国际上国家公园制度的核心理念、基本特点和管理趋势最为接近。可以说，风景名胜区已经具备国际上国家公园管理的基本特征和主要框架。
●空间布局优势
在空间布局上，我国的225处国家级风景名胜区覆盖了除上海以外的省、直辖市和自治区，基本涵盖了我国典型的自然地理单元以及一些重要的历史文化遗产，并且形成从历史圣地到名山大川再到自然生态等10多种风景名胜区的资源类型，已经建立起相对完整的国家自然与文化遗产保护体系框架。
●国际认同优势
在国际认同上，风景名胜区长期以来以英文标识“National Park of China”名称广泛参与国际合作。作为与国际上国家公园最接近的自然文化遗产管理体系，我国风景名胜区开展了多层次、多主体、多形式、全方位的国际交流，1998年5月8日，原建设部风景名胜区管理办公室代表政府与美国联邦政府内政部国家公园管理局签署了《中华人民共和国建设部风景名胜区管理办公室与美利坚合众国内政部国家公园管理局就国家公园及其他自然文化遗产保护地的管理与保护的合作达成的谅解备忘录》，建立了包括信息交流、培训、研讨、建立友好公园等内容的合作机制。目前，我国已有27个国家级风景名胜区与国际上的国家公园建立了友好公园关系。
所以从现有条件看，国家级风景名胜区是我国国家公园的基础和核心，应首先以国家级风景名胜区作为我国建立国家公园制度的试点，通过对风景名胜区制度进行改造和完善，转型为国家公园的主体；然后对照国家公园标准，将其他类型保护地选取符合要求的纳入国家公园，不符合要求的仍分别依照现有法律法规制度进行管理。这是尽快建立具有中国特色的国家公园制度的最可靠、最便捷的途径。
结语
受到国内经济发展的冲击，一些风景名胜区管理者忘记了国务院建立风景名胜区制度的初衷，盲目把珍贵的国家风景名胜资源当成是一般经济资源进行开发，这是极其错误的做法。风景名胜区管理者必须引起足够认识，正确认识我国风景名胜区的重要价值、国际影响、国家地位、历史作用和发展方向，无愧于后代子孙，共同协力在国家风景名胜区制度基础上，建设国家公园体制的任务。目前，我国正处于社会改革与转型的关键时期，建立新制度就要站在国家利益高度，远离部门或集团利益，摒弃盲目崇洋媚外观点，保持清醒认识，采取科学态度和方法，认真研究我国国情和资源特色，怀有充分的文化自信和民族自信，走出一条具有中国特色的国家公园之路。（贾建中）（作者为中国城市规划设计研究院风景所所长）
来源：中国建设报
