关注城镇化中的不良倾向⑩
【读者聚焦】
做大县城面对三道“坎”
桂阳县地处湖南省南部，总人口88万。近年来，桂阳在加快旧城区改造的同时，重点推进新区组团建设，城区面积扩大到25平方公里，人口达到20万，县城面貌焕然一新，辐射带动作用进一步增强。在推进县城建设的过程中，也存在一些实际困难，主要有“三难”。
一是建设资金筹集难。据有关方面统计，每增加一个市民，需新增综合投资至少10万元。据此测算，我县未来几年城市建设投资将达300亿元以上，但目前县财政仍然属于保运转财政，加快县城建设面临巨大的资金缺口。现在，国家对县城建设的投资明显偏少，而且对平台融资和“BT”项目建设（政府通过特许协议，引入国外资金或民间资金进行专属于政府的基础设施建设，基础设施建设完工后，项目设施的有关权利按协议由政府赎回）严管严控，资金筹措难上加难。
二是征地拆迁实施难。城市建设不可避免征地拆迁，虽然出台了征地拆迁补偿标准，但在实际操作过程中，由于征地拆迁对象的获利预期与现行的补偿政策存在较大差距，而且目前的征地拆迁制度缺乏可操作性，民众与政府的对立情绪较重。
三是用地指标争取难。我们在加强县城建设的过程中，注重产业支撑，加快园区发展，推动产城融合。但在园区建设过程中，往往遇到项目建设用地需求与用地指标相距甚远的困难，且争取新增建设用地和林地指标耗时长、速度慢，贻误了发展时机。
破解“三难”，建议在以下三个方面寻求突破。
第一是“转”，转移发展方向，突出县城建设重点。从实践来看，当前，促进城乡统筹、推进“四化同步”，最大难点和薄弱环节在县域，重点和着力点在县城。因此，应从顶层设计上把加强县城建设摆上前所未有的高度来谋划、推进。
第二是“放”，推进简政放权，增强县城建设活力。打破以往上级向下级“放权”采取逐级让渡权力的传统做法，进一步深化“扩权强县”，尽可能地把省级、市级的审批权限直接下放到县级，让县级政府拥有更多的自主发展权，减少审批环节，降低“过程成本”。
第三是“强”，政策扶持要继续强化，加大对县城建设的投入力度，设立专项资金，出台金融机构支持县城建设的政策措施，积极帮助解决县城建设的资金困难。（湖南桂阳县县长 庹登军）（颜珂整理）
改造城中村力争“三赢”
城中村作为一种特殊的城市现象，普遍存在于各个城市。由于房屋陈旧，生活环境脏乱差，基础设施不配套，社会治安管理混乱，违法建设屡禁不止，安全隐患难以消除等固有的缺陷和顽疾，不仅浪费了宝贵的城市土地资源，造成城市“虚肿”，也直接制约了群众生活质量的提高，成为城镇化进程的羁绊。
改造城中村，已成为各级政府共同面对的重大课题。位于湖北省西北部的谷城县在改造城中村方面进行了有益探索。通过招商引资，改造完成后，1350户居民将住进宽敞明亮的公寓，同时还将新增建设用地578亩。实践证明，稳步推进城中村改造，有利于改善民生，集约利用城市土地资源，提升城市形象，拉动经济增长，推动社会进步。
在推进城中村改造过程中，我们也遇到一些难以解决的困难和问题。
一是改造成本过大。由于城中村房屋密集度高，当前市场房价总体偏高，群众对拆迁补偿期望值高，这“三高”造成拆迁成本过大。同时，城中村交通、电力、通讯、供排水、绿化、亮化、医疗、教育、文化娱乐等公共服务设施建设滞后。要解决这些问题，必然要增加投入。
二是缺乏改造市场主体。与“净地”开发相比，城中村改造拆迁难、投资大、程序多、耗时长、收益低，难以吸引市场开发主体。
三是缺乏有效的推进措施。城中村改造涉及千家万户，矛盾多、纠纷多、处理难度大，政府常常面临进退两难局面。一旦做成“夹生饭”，将会给基层政府带来沉重的政治、经济负担。
在一些城镇，违法抢建成风，城中村早改早主动。而城中村改造又是低效益甚至贴本的项目，建议参照棚户区改造政策，出台针对城中村改造及其配套基础设施建设的补贴政策，力争实现“三赢”，即：村民赢得满意的生活环境，社会赢得优美的城市环境，开发经营者赢得合理回报。（湖北谷城县县长 龙小红）（杨明方整理）
有县无城发展受影响
宣化县隶属于张家口市，是河北省3个“有县无城”的寄治县之一，县政府驻宣化区。长期以来，城市平台的缺失对全县各方面发展均产生了重大不利影响。
经济方面，由于自身缺乏城市平台，生产要素聚合能力低，导致产业发育不够健全。在涉及税收的23个行业中，计算机、娱乐等行业为空白；房地产开发、土地出让、商贸和餐饮服务4项年平均收入只有4600万元，而周边相邻的县区，同类收入都在4亿元以上。
城镇建设方面，“有县无城”导致城镇化率长期偏低。2012年，宣化县城镇化率26.3%，是全国平均水平的一半左右，低于省、市平均水平20多个百分点。去年，全县城镇居民人均可支配收入15940元，农民人均纯收入6316元，分别低于全省平均水平4603元、1765元。
民生方面，由于人口布局分散，不能满足大型公益项目覆盖人口、服务区域等条件，导致大型公益项目难以落地，群众无法享受高水平的城市公共服务。目前，县级青少年宫、活动中心、标准化运动场等公共设施建设，全部为空白。同时，县政府驻地宣化区的高水平服务设施也对县内各类优质资源产生了很强的吸附效应，资深医师、优秀师资、优质生源和高收入人群大量流向兄弟城区，对县域经济的长远发展造成影响。
可以说，“有县无城”已成为制约县域经济发展的重要瓶颈。期盼国家能够对类似的寄治县给予更多的扶持政策：要在土地指标和项目上倾斜；对城市基础设施建设、公共服务设施项目等，在投放方向上对寄治县给予倾斜，推动城市尽快成型；建议设立中小城市发展基金，对寄治县给予资金扶持。（河北宣化县代县长 冯文利）（杨明方整理）
既要进得来更要过得好
作为一名基层领导干部，在推进城镇化的实践中，我切身感受到许多实际困难和矛盾，如缺乏科学系统规划、建设资金短缺、投资融资困难、农村土地流转不畅、社会保障不完善等问题，严重制约着城镇化的进程。城镇化的核心是人的城镇化，必须按照“进得来、留得住、过得好”的要求，着力提升县城在城镇化进程中的凝聚力和辐射力，推动农民向城镇有序转移。
应在畅通进城渠道上下功夫。虽然许多地方制定了吸引农民进城的一系列政策措施，但收效不明显。当前进城的农民多以个体从业者、陪读及进城养老人员为主。因此，要在坚持农村土地承包政策的基础上，切实保护农民承包地、宅基地及其增值收益的合法权，从思想上消除顾虑。要通过发展农村合作组织、扶持“种粮大户”等措施，促进农村土地适度集中和规模化经营，加快农民承包地的有序流转，将农民从土地上解脱出来。
应在强化就业保障上下功夫。农民进城，需要就业以维持生计，这就必须解决好产业支撑的问题。在城镇化进程中，要坚持把经济发展放在城镇建设的首位，坚持经济社会发展和城镇化建设互促互动，协调推进。应根据自身特点和发展条件，侧重优势产业，进行错位发展，构建项目落户、企业集中、产业聚集的平台，大力推进“产城一体化”，提升产业发展水平和城镇承载能力，为新增城镇居民提供优质就业环境。
应在完善公共服务上下功夫。当前，由于地方政府缺乏为进城农民提供公共服务的相应财力和基础条件，农民进城后在就业、教育、医疗卫生、保障性住房等方面与城镇居民还有很大的差别。制定和完善相应的支持激励政策，努力推进并实现基本公共服务均等化。不断完善城镇基础设施，强化社会公益事业建设，改善农民进城的生活居住条件。同时，加强农民进城务工就业的职业技能培训，维护进城农民各项权益，千方百计增加就业收入。（黑龙江尚志市市长 尹承云）（郑少忠整理）
【学者观点】
做强做大县城催生区域中心
县域经济在过去以农业为主，要发展农业地区，必须过提高农业商品化率这个坎，这是结构性转换，比较纠结。不发展工业，在这个历史阶段很多问题就解决不了，比如，产业升级解决不了，就业解决不了，税收问题解决不了，城镇化也解决不了。但是，要从农业结构转向工业化结构，而且是走向新型工业化道路，县域经济发展肩负很重要的任务。这一进程中，县城的作用就更加凸现出来。
做强做大县城，一般有两种途径。一是借势梯度式发展。县城凭借自身具有的常规资源，如水资源、土地资源、劳动力资源和生态环境资源等，吸引中心城市的一般制造业和低端服务业企业外迁，在区域经济发展格局中形成借势梯度式发展的态势。此类发展模式，容易陷入比较优势陷阱，形成相对贫困带。二是借势跨越式发展。县城凭借自身具有的常规资源，吸引中心城市的创新要素资源（战略资源）外溢，形成高端制造业和高端服务业，经济关系上不再附属于中心城市，而是与其形成竞争关系，在区域经济发展格局中形成借势跨越式发展的态势。此类发展模式，能够确保县城形成相对独立的产业体系，具有可持续发展的能力，但容易与中心城市形成激烈的竞争格局，其操作难度大，见效相对慢。
做强做大县城，可以“三园互动”为突破口，使县城成为县域发展的牵引机。“三园”是指在县城建立创业园、安居园和培训园。建设创业园，为返乡农民工提供创业支持，形成产业升级的动力；建设安居园，实现人口的集中居住、土地的集约使用；建设培训园，为土地流转农民提供就业技能，促进农民就业，实现农民与社会的融合，促进农民向市民化身份转变。“三园互动”机制有利于加速人口集中、土地集约和产业集聚，在生产要素优化配置的基础上，实现产业升级、经济繁荣、社会进步的良性互动。
做强做大县城，关键是解决好农民问题。要让农民离开土地寻求财富，立足县城寻求发展，努力做好“加、减、乘、除”法。“加法”，就是增加农业经营规模。“减法”，就是减轻农民负担，减少种田成本。“乘法”，就是提高农业劳动生产率。“除法”，就是把农民从土地上解放出来。现代农业核心是科学化，特征是商品化，方向是集约化，路径是产业化，目标是高效化。
现代城市既不同于传统的乡村社会，也不同于农业时代的城市。乡村社会是一个静态的平铺式的控制型社会，农业时代的城市是一个封闭式里坊制的群落型社会，现代城市则是一个动态的立体式的激励型社会，它具有聚集功能、自组织功能、内生稳定功能、生态功能以及耦合知识和创意的特征。现代城市尊重公民的意愿选择，不断拓展个人发展空间，激发城市发展活力，无缝对接社会需求。应通过优化行政层级和行政区划设置，逐步推行省直接管理县（市）改革，强县、并镇，是中国城镇化路径的必然选择，同时扩大县城自主权与积极性，激活区域经济，催生区域中心。（国家行政学院经济学部教授 许正中）
【读者论坛】
城镇建起来管理要跟上
要做强一个城镇，基础设施、公共服务、产业发展等诸多“硬件”是必不可少的。然而，如果忽视城市管理这一“软件”，“硬件”就不会“过硬”，城市就不能做强。
做强任何城镇，都要以人为本、以居民为中心，不能只见物、不见人，只重经济效益、不顾群众需求。近几年来，在城镇管理方面，一些中小城镇道路交通、商贸流通、环境卫生等方面的问题尤其突出。
道路交通以罚为主，只要能收上钱就是硬道理，车辆在城内超速行驶比比皆是，怪声鸣号也不鲜闻；斑马线则形同虚设，过往行人如畏虎狼。虽城管巡视车辆来回奔走，但家家商铺门前都占道为市，有的商铺除把门前台阶部分延伸封闭外，还把人行道也霸作“店外店”，久而久之，“公地”就变成了“私摊”，也没见哪个部门过问。
马路宽了，设施好了，环境卫生管理却跟不上。有的路段，一夜之间，渣土车就如“铺路”一样，在好端端的油路上撒一层厚厚的灰土，遇上下雨，就是一地泥泞。公共厕所本来就被各类建筑挤占成为“稀缺之物”，还要“一夫当关”去营利，有些人往往因内急找不见或舍不得花5角、1元钱，就索性择地“解决”，这样一来，墙角背巷小便横溢就见怪不怪了。
“强城”必先“强管”，不能重建轻管，更不能只建不管。如果只顾极少数人的利益，就必然损害大多数人的利益；如果放任极少数人的行为，就必然为大多数人带来不便；如果听任极少数人无视各种管理规则，就会带来“破窗效应”，诱使人人不遵守规则。试想，在这样的环境下，城镇还能“强”得起来吗？（甘肃会宁 阎晋平）
【金台视线】
何愁县城“长”不大
近30年来，相对于地级市和省会城市的迅猛扩张，我国县城特别是中西部地区的县城，无论是发展速度还是经济的牵引强度都显得滞后。读者来信版关注城镇化问题，今天选登几位县（市）长关于推进县城建设的心得体会，既有困惑和苦恼，也有对策和建议，从不同侧面反映了做大县城的愿望“很迫切”，也说明真正做强县城“不容易”。
县城为何“长”不大？有人把它归咎于“市管县”体制。在改革开放初期，这种体制曾一度发挥了中心城市的带动作用。但随着市场经济改革深入，特别是城市化明显提速，“市管县”体制消极因素逐渐增多，弊端逐渐显现。一是地级市大量侵夺挤占下辖县的财政、土地等资源，形成了“市刮县”现象。二是增加管理层级和成本，同时也降低了行政效率。因此，“省直管县”的改革呼声日益高涨。
我国2800多个县和县级市（区），东西差异巨大。历史上，县是本着“骑马坐轿，一天就到”的农业时代管理模式划定的，随着现代交通体系的形成，许多县城不再是交通节点，自然就失去了发展机会。大部分农业县的县城就是一个集镇，没有能力形成产业集聚和吸附农村剩余劳动力。改革开放后，农民工用脚投票，越过县城直接到了东部沿海和大城市。此外，很多农民恋家顾土，即使生活差一些，也无动力向城里迁。综观这些因素，县域经济的差异是导致县城之间发展水平反差巨大的根本原因。
县域强，则国家富。县城是农村城镇中的“龙头”，是离农民“心理距离最近”的现代文明聚集地。推进新型城镇化，一个重要切入点是做强做大县城（中心镇）。也就是说，要优先发展区位优势明显、资源环境承载能力较强的中小城市，把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸发展成为中小城市。我国大部分县城在县域范围内具有主导性优势，做大县城，推进县域城镇化大有可为。县城可以在农村和大中城市之间实现功能互补、互相促进，在大中小城市等级体系中可发挥“分洪”和“蓄水”的功能。把县城建设成有吸引力的中小城市，既有利于避免过分分散的城镇化造成的土地浪费、污染难以治理的“农村病”，也能避免过度发展大城市造成的“城市病”。
城镇化是一个自然演进的过程，不能脱离实际“人为造城”。一些地方政府推进城镇化、做大县城的决心很大，但有两种倾向值得注意：一是做大县城绝不是“摊大饼”、造新城，而是首先要有产业支撑；二是做大县城不是单纯的人口规模扩大，而是首先要完善城市基础设施和服务功能。前者解决“乐业”的问题，后者解决“安居”的问题。如果县城真正成为区域内人们的“安居乐业”之所，何愁规模不大，何愁人气不旺？（方可扬）
来源：人民日报 责任编辑：刘姝
